Reforma constitucional sobre denominación y no reelección inmediata en Gobiernos Regionales y Locales

1) Introducción

En 1996, la Universidad de San Agustín de Arequipa publicó una compilación de artículos e investigaciones jurídicas del maestro Domingo García Belaunde con el título de “La Constitución en el péndulo”. Al denominarla así –cito al autor en su prólogo- se busca hacer “(…) referencia a lo que es una constitución en sí misma, en su mejor significado político y jurídico, y como instrumento de vida civilizada (…)”;[1] pero al compás, en el caso peruano, de particulares aspectos históricos y problemáticos, en un continuo ajetreo de la vida constitucional. “En cierto modo, estar en el péndulo –escribe García Belaunde- es la sensación que siempre he sentido en países como el nuestro, sin tradición constitucional y sin cultura cívica”.

La Constitución en el péndulo es también una precisa imagen de nuestra tendencia constitucional –dictada por la coyuntura y sus ocasionales interéses propios-de pasar de un extremo a otro en la regulación de las instituciones (por lo general también importadas e incorporadas casi de manera autómata). Así, se pasa de la mayor permisión a la prohibición absoluta, por referir un supuesto, para luego volver –lo que es más paradójico- de nuevo a la permisión. La deliberación y la prudencia no necesariamente iluminan por completo la labor legislativa, de allí que nuestro diseño institucional sea poco eficiente.

La norma objeto de este primer comentario para “Apuntes Constitucionales” es un ejemplo de lo anteriormente descrito. Mediante Ley 30305 se publicó, el 10 de marzo del año en curso, la “Ley de reforma de los artículos 191º, 194º y 203º de la Constitución Política del Perú sobre denominación y no reelección inmediata de autoridades de los Gobiernos Regionales y de los alcaldes”[2]. Dicha norma surge como consecuencia de la presentación de los Proyectos de Ley 292/2011-CR (Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú), 1426/2012-CR (Grupo Parlamentario Acción Popular-Frente Amplio), 2566/2013-CR, (Grupo Parlamentario de Perú Posible), 3318/2013-CR (también del Grupo Parlamentario de Perú Posible) y 3404/2013-CR (Grupo Parlamentario Fuerza Popular).

En la reforma constitucional materia de este breve comentario se pueden apreciar tres cambios respecto de la fórmula anterior: (i) cambio de denominación de las autoridades titulares, (ii) prohibición de reelección inmediata y (iii) obligación de concurrencia al Congreso de la República.

2) Cambio de denominación de los titulares de los gobiernos regionales

 La primera modificación en el apartado correspondiente a los gobiernos regionales tiene que ver con el cambio en la denominación de su autoridad titular máxima: el “Presidente Regional” ha pasado a llamarse “Gobernador Regional”. A la luz de los escándalos por los protagonismos exagerados de los titulares regionales, algunos en franca oposición contra el Gobierno Central–como los casos de Gregorio Santos Guerrero en Cajamarca el 2012 (que supuso la paralización del proyecto minero Conga) o Hernán Fuentes Guzmán en Puno el 2009 (cuando propuso el cambio de nombre de Puno por Región Federal Autónoma Quechua-Aimara)-, habida cuenta de los casos de corrupción actualmente en investigación fiscal o procesamiento penal, se explica que la norma modificada haya planteado eliminar cualquier favorecimiento de cesarismo por parte de las autoridades regionales. Como el título de “presidente” puede alentar la autoestima hacia causes poco regulares, se ha pensado ahora que el nombre de “gobernador” haría las veces del siervo que, en la Roma clásica, recordaba al general victorioso la fugacidad del poder político.

Sabemos que las palabras tienen poder (“el nombre es arquetipo de la cosa”); de allí que resulte plausible reservar el título de “presidente” solo para el caso del “Presidente de la República”, máxime si la forma de estado peruana es unitaria descentralizada. La descentralización es una apuesta a seguir, sin duda, y de seguro encarna un conjunto de retos para ser efectiva en fórmulas tan centralistas como históricamente ha sido la peruana, pero ella no puede implicar forma alguna de autarquía regional. Lo contrario sería inconstitucional.

Ahora bien, ¿”gobernador” es el término más adecuado? Si se ha pensado en el modelo (aunque federal antes que unitario) de los Estados Unidos de Norte América, la fórmula trataría de hacer una interesante relación de semejanza. No obstante, debe repararse en el hecho de que “gobernador” y “teniente gobernador” son voces ya utilizadas en nuestra historia, y actualmente están en vigor para los representantes del Gobierno (o Poder Ejecutivo) en las diferentes regiones, provincias y distritos del país, de acuerdo con el artículo 13º del Decreto Legislativo 1140, que crea la Oficina Nacional de Gobierno Interior – ONAGI. Es más, el artículo 14º de la citada norma establece las funciones de los “Gobernadores Regionales”.

De esta manera, encontramos ahora un mismo nombre “Gobernadores Regionales” para los titulares de los Gobiernos Regionales (artículo 191º de la Constitución[3]) y de las Gobernaciones Regionales (artículo 14º del Decreto Legislativo 1140). Desde luego la Norma Fundamental prima sobre las de inferior jerarquía, pero resultaría conveniente, como se espera ocurrirá, una actualización o corrección de las autoridades regionales de la ONAGI.

3) Prohibición de reelección inmediata para gobernadores regionales y alcaldes

La modificación de mayor repercusión mediática –y de evidente perjuicio o frustración de expectativas para los ahora gobernadores regionales y alcaldes- es la prohibición de la reelección de manera inmediata. Ahora, la Constitución reformada ha determinado que “transcurrido otro periodo, como mínimo, los ex Gobernadores Regionales o ex Vicegobernadores Regionales pueden volver a postular (artículo 191º), y que “No hay reelección inmediata para los alcaldes” (artículo 194º).[4]

A este respecto, el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República (en adelante la CCR) señala como argumentos a favor de la propuesta de reforma constitucional los siguientes: (i) falta de coherencia en el tratamiento de la reelección de Presidente de la República, presidentes regionales y alcaldes, (ii) administración de fondos públicos como criterio equiparable en los tres niveles de gobierno, (iii) disparidad de posiciones entre candidatos, (iv) incorrecto manejo de bienes públicos, (v)incorrecta administración y (vi) promoción del caudillismo y del autoritarismo.

Sobre el primer punto, es decir, respecto de la falta de coherencia en el tratamiento de la reelección de Presidente de la República, presidentes regionales y alcaldes, la CCR indica que cuando se aprobó la Carta de 1993, se introdujo la posibilidad de la reelección inmediata del Presidente de la República (lo que significaba un cambio respecto de su predecesora de 1979), y que, en coherencia con esta estipulación, se dispuso también la reelección inmediata de presidentes regionales y alcaldes. Sin embargo, cuando se reformó la Constitución de 1993 para eliminar la reelección inmediata del primer mandatario, no se mantuvo dicha coherencia pues se omitió extender dicha restricción para los gobernadores regionales y alcaldes. Por ello, la CCR opina que, reformada la reelección presidencial corresponde “restablecer el alineamiento de los ejecutivos regionales y municipales”.

Este primer argumento no es del todo sólido porque la CCR refiere que existe una “coherencia” entre las figuras ejecutivas de los tres niveles de gobierno (Gobierno central, regiones y gobiernos locales) que reclama un tratamiento homogéneo, pero no justifica dicha afirmación ni siquiera mínimamente. En ese sentido, decir que como se dispuso la reelección presidencial había que, consecuentemente, establecerla también para los gobiernos regionales y locales, y que cuando se eliminó había que hacer lo mismo con los últimos, es desconocer que son escenarios diferentes y responden a construcciones específicas.

No se puede equiparar fácilmente pues la figura del titular del Poder Ejecutivo con las funciones de los gobiernos regionales y, más aun, de los municipios. Si bien todas estas autoridades ejercen función ejecutiva, no resultan extrapolables en los mismos términos, pues el grado de ejercicio y los alcances de dichas funciones son diferentes. Es más, si se buscara ser coherentes, como reclama la CCR, habría entonces además que homogenizar no solo la actual prohibición de reelección, sino también, por ejemplo, las condiciones de elegibilidad y de su especial estatuto (llegándose al absurdo, por ejemplo, de establecer fórmulas como las de los artículos 99º, 117º o 120º extensibles a los presidentes regionales y todos los alcaldes del país).

Como segundo argumento se indica la administración de fondos públicos como criterio equiparable en los tres niveles de gobierno. Según la CCR, la proscripción de la reelección inmediata en los tres niveles de gobierno no es arbitraria porque responde al criterio según el cual los titulares de los tres niveles de gobierno administran fondos públicos. Entonces, el razonamiento, bastante elemental, sería el siguiente: todo aquel que maneje fondos públicos, no puede reelegirse. ¿Por qué?, porque se presume corrupción. Es un argumento un tanto facilista.

En tercer lugar, se anota como argumento la disparidad de posiciones entre candidatos. Es decir, aquellos candidatos que “(…) no vienen ejerciendo la función pública –dice la CCR- no se encuentran en paridad de condiciones con quien postula a la reelección por cuanto este utiliza los resultados de su gestión como plataforma electoral”. Es evidente pues que esta situación presenta, de manera inobjetable, una situación de difícil igualdad de condiciones entre el presidente regional o alcalde candidato y quienes aspiran a dicho cargo. Este es un argumento fuerte a favor de la prohibición de la reelección inmediata.

En cuarto término, se indica como razón justificante de la reforma constitucional el incorrecto manejo de bienes públicos. La CCR da cuenta aquí de aspectos propios de la crisis de institucionalidad de que adolece nuestra sociedad (recordemos aquí la triste frase de “roba, pero hace obra”) como razones demostrativas relacionadas con el (incorrecto) manejo de los bienes públicos: (i) las campañas suelen financiarse de modo directo o indirecto con recursos públicos en sentido amplio (recursos humanos, logísticos o económicos), (ii) deficiente labor de la Contraloría General de la República, (iii) debilidad institucional, click here (iv) incentivo empresarial para prestar servicios en casos de candidatos a la reelección, (v) ineficacia práctica de la licencia del titular candidato, (vi) promoción de la corrupción y conflicto de intereses entre el funcionario que no cumple su labor de resguardo del patrimonio público y el candidato que requiere financiar o difundir sus actividades proselitistas, (vii) no favorecimiento a neutralidad e imparcialidad estatales.

Como se puede apreciar –el análisis de cada una de las razones expuestas escapa a los límites de extensión de esta columna-, existen razones de diferente peso, algunas más plausibles que otras. Así, por ejemplo, por más pulcro que sea un alcalde en el manejo de los fondos y bienes públicos, es difícil separar un desempeño exitoso del alcalde con licencia formal del solo candidato. Es decir, inevitablemente, existe una asociación que reditúa beneficios a dicho candidato sobre los demás, y ello termina por lesionar, por citar un caso, la neutralidad. Este tema es sin duda complejo.

Otros argumentos son más frágiles. Reformar la Constitución por la inoperancia de las instituciones, por ejemplo, no suena muy sensato o, más bien, dice muy mal del Estado y de la sociedad. Si se argumenta la inoperancia de la Contraloría General de la República como razón para la no reelección inmediata, ¿acaso no sería más razonable reformular dicho organismo antes que adecuar otras entidades a la luz de dicha precariedad? La salida debiera ser más compleja.

En quinto lugar, la CCR propone como argumento aquel relacionado con la incorrecta administración. Se señala que la no reelección inmediata elimina el estímulo para la “inversión impropia”, esto es, de aquella no planificada sobre la base del interés general, sino sobre el afán de perpetuarse en el cargo. Además, se indica que también se favorece la burocracia y poco profesionalismo del personal. Si bien son razones a tomar en cuenta, su incidencia no es pues directa o no debiera ser determinante al momento de evaluarse la eliminación de la reelección o no, acaso porque un dato al parecer soslayado es el hecho de que el pueblo debiera valorar el mal o buen desempeño de sus autoridades para renovarles o retirarles la confianza deposita en ellos. Quizá la fórmula debiera ir más en la línea de la educación democrática que, como se sabe, es de muy largo aliento.

Finalmente, el último argumento esbozado por la CCR es el de la promoción del caudillismo y del autoritarismo, además de las políticas clientelistas. Estas, como se puede apreciar, son afirmaciones que se dicen con mucha facilidad, pero no necesariamente se encuentran sustentadas. Pareciera ser más bien que aquí se ha optado por la fácil presentación maniquea según la cual la reelección en sí misma es perversa, y la no reelección es la única salida válida. Y si ello es así, los congresistas, acaso en consecuencia, debieran por reformular el apartado correspondiente a ellos en igual sentido.

4) Obligación de concurrencia de Gobernadores Regionales al Congreso de la República

La última modificación al artículo 191º de la Constitución ha supuesto la inclusión de un párrafo final en dicho apartado. Se dispone que “Los Gobernadores Regionales están obligados a concurrir al Congreso de la República cuando éste lo requiera de acuerdo a ley y al Reglamento del Congreso de la República, y bajo responsabilidad”.

Esta adición deviene innecesaria cuando la propia Carta, en su artículo 97º, ya ha dispuesto que “El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. (…)”,[5] y donde el artículo 88ºb) del Reglamento del Congreso de la República especifica que “Las autoridades, los funcionarios y servidores públicos y cualquier persona, están en la obligación de comparecer ante las Comisiones de Investigación y proporcionar a éstas las informaciones testimoniales y documentarias que requieran”[6].

5) Conclusión

La reelección inmediata o su prohibición son opciones políticas de diseño institucional, igualmente válidas en términos constitucionales. En sí misma, la prohibición de la reelección inmediata no lesiona ningún derecho fundamental ni es contraria a algún valor superior. La CCR ha ofrecido razones, algunas más fuertes que otras, para justificar su opción por la no reelección inmediata.

Ambas posturas tienen razones que las sustentan. Estimo que un argumento fuerte para la prohibición de la reelección inmediata es el que ella coloca en una situación dispar a la autoridad-candidato respecto de los demás candidatos. Por otro lado, un argumento fuerte en pro de la reelección inmediata (como de la indefinida) es que el pueblo, titular del poder, debe ser quien decida terminar o renovar la confianza de sus representantes.

La opción del Congreso de la República en esta reforma constitucional se ha decantado por la primera de las dos alternativa precedentes, pero quizá, más que sobre la base de argumentaciones sólidas o técnicas, ha tenido en mayor cuenta el interés de una salida rápida o de coyuntura a la crisis institucional o democracia de baja intensidad que aqueja a nuestra sociedad, descartando enfrentar el problema de modo más lento pero radical, esto es, del lado del favorecimiento del sentimiento democrático aún incipiente y por construir en nuestra población.

[1] GARCÍA BELAUNDE, Domingo. La Constitución en el Péndulo. Editorial Universidad Nacional de San Agustín. Primera Edición, Arequipa, 1996.

[2] Texto de la “Ley de reforma de los artículos 191º, 194º y 203º de la Constitución Política del Perú sobre denominación y no reelección inmediata de autoridades de los Gobiernos Regionales y de los alcaldes”. Enlace: http://spij.minjus.gob.pe/notificacion/leyes/LEY_30305.pdf. Consulta: 27/03/2015.

[3] Artículo 191° de la Ley de reforma de los artículos 191, 194 y 203 de la Constitución Política del Perú sobre denominación y no reelección inmediata de autoridades de los gobiernos regionales y de los alcaldes: (…) “El Gobernador Regional es elegido conjuntamente con un Vicegobernador Regional, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años.”

[4] Artículo 194° de la Ley: Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. No hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro período, como mínimo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su mandato es revocable, conforme a ley. El mandato de alcaldes y regidores es irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución. Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, Congresista, Gobernador o Vicegobernador del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva”.

[5] CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRÁTICO. Constitución Política del Perú. Promulgada el 29-12-1993. Entró en vigencia el 01-01-1994.

[6] CONGRESO DE LA REPUBLICA DEL PERÚ. Reglamento del Congreso de la República. Lima: Congreso de la República, 2012.

Escrito por Abraham García Chávarri

Abraham García Chávarri

Abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ejerce labor docente en el pre y posgrado de su casa de estudios, así como también en las secciones de posgrado de las Universidades de Piura, Nacional de Piura y César Vallejo. Es miembro ordinario de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Cuando estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, fundó la asociación Foro Académico, y fue el primer director de la entonces Comisión de Publicaciones de la Revista Foro Jurídico. En los últimos años se ha desempeñado como asesor en materia constitucional de la Presidencia del Poder Judicial, y actualmente integra el estudio Fernando de Piérola abogados.

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