Una nota sobre el debido proceso parlamentario desde la Opinión Consultiva 2-2014 de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República

1.- Relaciones Congreso-Poder Judicial-Tribunal Constitucional

Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, que el Congreso de la República elabore un informe técnico, a modo de opinión consultiva, sobre los alcances en el uso de sus atribuciones a la luz de los derechos fundamentales que puedan verse afectados, refleja la importancia de una comisión parlamentaria como la de Constitución y Reglamento así como el grado de influencia de la denominada constitucionalización del Derecho y de la Política.

En ese sentido, la opinión consultiva es una respuesta a la percepción de posible invasión de competencias de los órganos jurisdiccionales (Poder Judicial y Tribunal Constitucional) en lo que se considera atribuciones propias del Congreso de la República.

Como sabemos, por el principio de separación de poderes (ahora denominado distribución de competencias), ningún organismo constitucional (autónomo) debe interferir en las atribuciones propias que la Constitución Política ha establecido de modo específico para el conjunto de todos los demás organismos constitucionales; así como también existen mecanismos de control intra e interorgánicos desplegados entre sí.

A ello debemos sumar el criterio de interpretación constitucional de corrección funcional, por el cual cada organismo autónomo deberá respetar el catálogo de competencias y atribuciones que la norma fundamental ha establecido para cada entidad estatal.

En atención a ello, cuando un juez constitucional se pronuncia sobre la afectación a algún derecho fundamental invocado por la parte presuntamente lesionada en un procedimiento de investigación parlamentaria, en sí mismo no está afectando la potestad constitucional del Congreso de la República de investigar un asunto de interés público, sino –como ocurre con cualquier actuación de autoridad- de encausarlo dentro de los marcos y límites que establece la Constitución.

Esta no es una tarea sencilla. Recordemos que la interpretación literal de la Constitución supone entenderla de modo aislado e inconexo, cuando precisamente los diferentes principios y reglas que propone la norma fundamental deben interpretarse de las maneras más armónicas y sistemáticas posibles.

En tal virtud, el control constitucional de las actuaciones de una comisión investigadora parlamentaria no debe entenderse como una falta de respeto a las atribuciones constitucionales de aquel grupo de trabajo, sino solamente como la evaluación de compatibilidad constitucional de tales atribuciones respecto de los derechos fundamentales que se invocan han sido lesionados en perjuicio de la parte accionante.

En el mismo modo, el juez constitucional incurriría en exceso de atribuciones y arbitrariedad si pretendiese subrogarse en la comisión investigadora parlamentaria, y cuestionar materialmente sus actuaciones y decisiones. El control constitucional aquí es uno de tipo más formal, en tanto solo debe importarle examinar si los derechos invocados han sido lesionados o no, y disponer su reparación.

En otros términos, por el principio de corrección funcional, así como al Congreso de la República no se le exime de respetar el derecho a un debido proceso en los procedimientos de investigación, al juez tampoco se le permite ingresar en fueros exclusivos de dicho organismo político.

La opinión consultiva objeto de este breve comentario presenta un esfuerzo teórico interesante por delimitar conceptualmente las diferentes instituciones jurídico-políticas presentes en la discusión. Sin embargo, se puede apreciar que no puede escapar también de algunos temores a modo de prejuicios. Y ello explicaría, por ejemplo que, como marco de todo su desarrollo invoque una suerte de exclusión absoluta de vinculatoriedad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, específicamente respecto de la sentencia recaída en el Expediente Nº 156-2012-PHC/TC.

Estimo que esta afirmación no solo no es exacta en términos técnicos -sobre todo en el apartado de no estimarla como doctrina constitucional porque no hay una indicación expresa-, sino que resulta peligrosa para un Estado Constitucional en tanto propone entender al Tribunal Constitucional como un emisor de sentencias sin mayor efecto práctico para el organismo político legislativo. Es más, se dice inclusive que la exhortación planteada por el Tribunal Constitucional al Congreso de la República tampoco es vinculante, y que, en todo caso, las consideraciones esbozadas por el primero podrían ser aplicadas por los jueces en futuras demandas constitucionales.

Lo que parece inobjetable, a pesar de que el Congreso señale que la sentencia del Tribunal Constitucional le es en todos los aspectos no vinculante, es que ha motivado una opinión consultiva que gira exclusivamente sobre dicha sentencia “inaplicable”.

2.- El debido proceso en los procedimientos de investigación parlamentaria

Como señala la doctrina, la finalidad de una comisión de investigación parlamentaria no es la sanción (disciplinaria, penal o jurídica en general) de los presuntos responsables del ilícito o acto irregular, sino la formación de opinión pública. No es una sanción directa, sino una más bien de tipo indirecto, donde será la población la que tome nota de las autoridades y los funcionarios investigados para, de ser el caso, ya no brindarles su confianza en los procesos electorales que sean el caso.

Las comisiones investigadoras no imponen sanciones. De allí que sus informes no vinculen al Ministerio Público y al Poder Judicial. Pero como gozan de los mismos apremios judiciales, en su actuación pueden ocurrir lesiones a derechos fundamentales de las personas o funcionarios objeto de dicha investigación parlamentaria.

Por ello, precisamente, los diferentes derechos que integran las dos dimensiones del derecho a un debido proceso deben poder ser aplicables, en lo que resulten pertinentes, al trámite de un procedimiento de investigación parlamentaria. Una comisión investigadora no es un órgano jurisdiccional, pero ello no significa que, en lo que resulten exigibles, los derechos que integran las dos dimensiones del debido proceso no sean tomados en cuenta en dicha actuación congresal.

De acuerdo con la opinión consultiva, los principios y reglas del debido proceso en las comisiones investigadoras son los siguientes: publicidad, imparcialidad, conformación plural, comunicación previa y detallada, ne bis in idem, plazo razonable y levantamiento del secreto bancario. En aplicación del principio de interpretación constitucional de favorecimiento de los derechos (favor libertatis), el listado que ofrece la Comisión de Constitución y Reglamento no debe entenderse taxativo sino abierto.

Publicidad. Si bien las sesiones de las comisiones investigadoras son reservadas, es interesante que la opinión consultiva permita pensar en flexibilizar esta indicación en aras del principio de publicidad, por lo que propone evaluar esta tensión en cada investigación en particular.

Imparcialidad. Para la Comisión de Constitución y Reglamento, el principio de imparcialidad, en click here este escenario, implica (i) la no conformación de la comisión investigadora por quienes plantearon la moción de orden del día en el Pleno del Congreso, (ii) la prohibición de adelanto de opinión por los miembros de la comisión investigadora, y (iii) la proporcionalidad y razonabilidad del informe final. Mi única discrepancia aquí consiste en consignar este último punto (proporcionalidad y razonabilidad) dentro del principio de imparcialidad, cuando más bien son otros principios del debido proceso.

Conformación plural. Es importante lo que señala la opinión consultiva en el sentido de que la conformación de una comisión investigadora debe respetar el pluralismo político del Congreso en su conformación. Ello, de alguna manera, resulta ser expresión del principio de juzgador predeterminado.

Comunicación previa y detallada. Para la Comisión de Constitución y Reglamento, la exigencia del Tribunal Constitucional de una comunicación previa detallada que incluya los cargos y circunstancias de la persona citada a declarar es exagerado. Para ella, basta con la mención del tema y con una antelación prudente, pues el propósito es la investigación, y ella se irá dado paulatinamente en el decurso parlamentario. Discrepo. La debida notificación es esencial para el derecho de defensa. Olvida la Comisión de Constitución y Reglamento que no “invita” a una persona a declarar, sino que la “obliga” a ello, e incluso con el uso de la fuerza pública. Así, por el margen de acción que tiene, lo compatible con el derecho a un debido proceso es que el “citado” sepa con el detalle más razonablemente posible el sentido y los alcances de su convocatoria no voluntaria.

Ne bis in ídem. Es importante aquí que la opinión consultiva ha recogido los criterios jurisprudenciales internacionales para evaluar la triple identidad de la prohibición de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, y los propone aplicar en el trámite propio de una investigación parlamentaria.

Plazo razonable. Como en el apartado anterior, la opinión consultiva ha recogido los criterios jurisprudenciales existentes para examinar la razonabilidad del plazo de de una investigación parlamentaria.

Levantamiento del secreto bancario. Lo más discutible en este punto es que la Comisión de Constitución y Reglamento propone una interpretación amplia de una norma restrictiva de derechos fundamentales. Y aquí no resulta muy plausible el sostener que como dato de principio que como la investigación parlamentario es respecto de hechos y no de personas, el levantamiento del secreto bancario debe responder al acto investigado y no a sujetos específicos, cuando precisamente dicho levantamiento inferirá en las esferas directas de cada persona sometida a dicha investigación. Convendría aquí una mirada más armónica que pueda compatibilizar mejor las “buenas intenciones” de la labor investigadora con la protección de los derechos fundamentales involucrados.

3.- A modo de conclusión

La opinión consultiva de la Comisión de Constitución y Reglamento constituye un esfuerzo importante del Congreso de la República por delimitar los alcances de algunas instituciones propias de la labor parlamentaria, como es el caso de las comisiones de investigación. Como ocurre con documentos de esta naturaleza, se aprecian puntos valiosos de desarrollo y otros respecto de los cuales, muy brevemente por razones de tiempo, he presentado algunas objeciones, acaso con la finalidad respetuosa de que pudieran ser nuevamente reflexionadas a la luz de los riesgos de lesión a algunos derechos fundamentales.

Sabemos que los derechos que integran las dos dimensiones del debido proceso han sido configurados básicamente para el escenario judicial, por lo que se requerirá un ejercicio de adecuación de la aplicación de ellos en los demás escenarios donde se ejerza autoridad, como es el caso de una comisión investigadora del Congreso.

En ese sentido, resulta importante esperar que la Comisión de Constitución y Reglamento pueda adicionar a su opinión consultiva algunos otros principios y reglas que también constituyen el debido proceso, como la motivación y la prueba, con el propósito de ofrecer un panorama más completo.


* Artículo originalmente publicado en RAE Jurisprudencia. Revista de Análisis Especializado de Jurisprudencia Lima, año VII, número 82, abril, pp. 110-111.

Escrito por Abraham García Chávarri

Abraham García Chávarri

Abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ejerce labor docente en el pre y posgrado de su casa de estudios, así como también en las secciones de posgrado de las Universidades de Piura, Nacional de Piura y César Vallejo. Es miembro ordinario de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Cuando estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, fundó la asociación Foro Académico, y fue el primer director de la entonces Comisión de Publicaciones de la Revista Foro Jurídico. En los últimos años se ha desempeñado como asesor en materia constitucional de la Presidencia del Poder Judicial, y actualmente integra el estudio Fernando de Piérola abogados.

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