La ciudad excluyente frente a los desastres

Venimos atravesando una crisis urbano-ambiental que nos recuerda cuán desiguales somos dentro de la comunidad. A pesar de vivir en la misma ciudad, algunos hemos sido afectados temporalmente por la falta de agua, mientras que otros han perdido de forma permanente sus viviendas, el acceso a servicios básicos (agua, saneamiento y electricidad), sus principales fuentes de ingresos (animales y sembríos) y vías de comunicación (telefonía, calles y pistas), salvo una futura reconstrucción que la historia muestra siempre insuficiente.

Las salidas institucionales

Algunas explicaciones de la situación adjudican responsabilidad a la falta de capacidades del Estado[1]. Un Estado planificador e inversor prohibiría la construcción de viviendas en zonas de riesgo, diseñaría planes de contingencia ante desastres naturales, construiría infraestructura de alta calidad, etc. Los grupos vulnerables por ubicación o condición social serían los primeros beneficiados de estas medidas.

En esa línea, se sugiere también la necesidad de reformas legales y constitucionales. Nuevas leyes de adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático debieran ser implementadas en cumplimiento del Convenio de París que el Perú ha suscrito recientemente. En el futuro próximo, tendríamos barreras anti-inundaciones y políticas de reubicación de asentamientos en alto riesgo, así como beneficios tributarios y comerciales a empresas que produzcan y vendan combustibles limpios[2].

Más allá, incluso, se plantea que una reforma constitucional creadora de un “estado de excepción ante desastres naturales y/o ambientales”[3] que, concentrando el poder en el Poder Ejecutivo (en especial las Fuerzas Armadas), cumpliría la función de “garantizar el funcionamiento de servicios públicos, la distribución de bienes para la subsistencia de la población, la cooperación de las empresas que se encuentren en la zona, entre otras medidas urgentes y transitorias”.

Bajo estas perspectivas, un Estado fuerte y mayor institucionalidad sería la solución a los graves problemas que enfrentamos. Sin embargo, hay que notar que cierta institucionalidad ya existe. La Ley 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SINAGERD es del año 2011, y establece sanciones contra las autoridades por el incumplimiento de las políticas de prevención como la construcción de casas en las riberas de los ríos. Los gobiernos regionales y locales cuentan con presupuesto disponible para obras relacionadas a la gestión del riesgo. Nuevas agencias del Estado han sido creadas en los últimos meses para afrontar estas situaciones.

El problema sería, como señala Eduardo Dargent, que las autoridades no ejecutaron el presupuesto, no fueron capaces de hacer cumplir la ley, ni el sistema de Defensa Civil de establecer responsabilidades y tomar acciones rápidas[4]. Para él, la falta de capacidad estatal no sería el único factor relevante, sino que se debería considerar las razones políticas de la inacción estatal, por ejemplo, el hecho de que las obras de prevención no sean rentables políticamente, y la corrupción asociada a traficantes de tierras y empresarios.

Ante ello, propone soluciones vinculadas a la democratización a través de la educación y el acceso a la información de la ciudadanía para el control de la corrupción. Sin desvalorar la necesidad de algunos cambios institucionales, en un ejercicio de profundización de esta idea democratizadora, propongo un cambio de perspectiva sobre el diagnóstico y las alternativas de solución. Un diagnóstico vinculado a estructuras sociales y soluciones tangibles producidas desde abajo.

El apartheid urbano

Para comenzar, hace falta recordar que no toda la institucionalidad es disfuncional; hay gran parte de ella que es perfectamente eficaz en lo que atañe a políticas de la ciudad. La ciudad no ha crecido “caóticamente”, ha crecido atendiendo a quienes tienen voz suficiente para influir en las decisiones públicas, es decir, las élites políticas y económicas. Banqueros, promotores y empresas de construcción han organizado un mercado que ha dado inicio a la proliferación de edificios, al aumento intensivo de la densidad urbana y al encarecimiento de la vivienda[5]. También, a la privatización de espacios públicos como el reemplazo progresivo de bosques y jardines por centros comerciales.

Se trata de una institucionalidad fuerte que ha producido leyes, políticas públicas, agencias estatales, asociaciones, etc. Durante el segundo gobierno de Alan García, se dictaron decretos legislativos de flexibilización para la habilitación urbana, normas de seguridad en el trabajo, incentivos tributarios como la ley de obras por impuestos, etc. Desde el gobierno fujimorista, existen agencias como ProInversión encargadas de permitir que la gran inversión inmobiliaria tenga las facilidades necesarias; junto con SUNARP constituyen islas de eficiencia frente a la ineficacia generalizada. Ello, sin mencionar las donaciones de predios estatales a proyectos habitacionales y de las asociaciones público-privadas que han permitido muy alta rentabilidad a favor de empresas privadas subsidiadas por el estado.

Como consecuencia de esta política urbana, tenemos un déficit de 700 mil viviendas en el Perú, según datos del Instituto Peruano de Economía[6]. La mayor parte constituido por familias cuya capacidad de pago no supera los 40 mil dólares (de hecho, al menos la mitad se encuentra por debajo de los 10 mil). Al tratarse de un campo de baja rentabilidad, el mercado, pero ojo también el estado promotor, no ha sido capaz de cubrir esa demanda. La acción del Estado se concentra en satisfacer la oferta (empresas constructoras) y no en la demanda (gente sin vivienda); es decir, en garantizar un mercado de la vivienda pero no el derecho a la vivienda.

Las personas que no cuenten con un ingreso suficiente y permanente quedan excluidas de la ciudad, desprovistas de un derecho humano básico por no contar con ingreso suficiente. Personas en pobreza y extrema pobreza, trabajadoras y trabajadores migrantes de viviendas precarias (de madera, adobe y quincha), sin acceso a un recurso vital como el agua, a servicios básicos como el saneamiento, aquejadas por falta o deficiente movilidad urbana, etc. Así, queda trazada la línea que organiza la ciudad, la que separa a la sociedad civil de la sociedad click here incivil[7] en una especie de apartheid urbano.

“La sociedad incivil es el círculo externo habitado por aquellos que están completamente excluidos. Son los más invisibles socialmente. Este es el círculo del fascismo social y, en teoría, aquellos que lo habitan no pertenecen a la sociedad civil, puesto que son arrojados al nuevo estado de naturaleza. No poseen ninguna expectativa estabilizada porque en la práctica no tienen derechos”.

Solo una metáfora como ésta puede explicar que grandes porciones de tierra sean acaparadas no solo para construir mansiones sino condominios de grupos de propietarios con todos los placeres que el dinero puede proveer, cercadas con muros perimétricos impenetrables, protegidas con sistemas de vigilancia altos en tecnología y bajo el control de empresas de seguridad privada. Así puede entenderse que tengamos lujosas playas privadas sin acceso al público, rodeadas de asentamientos humanos sin servicios públicos o playas con acceso parcial a través de sutiles pero intensos controles para el ingreso y la movilidad al interior. Paradójicamente, estos espacios limitan con frecuencia con la ciudad marginal y son separadas con muros de concreto al estilo de los que separan las fronteras entre países ricos y pobres.

La ciudad neoliberal es excluyente e insostenible por definición. Acumula ganancias económicas en manos privadas para costear goces y permitir la reinversión que abra un nuevo ciclo de producción de excedentes. No produce sus propios alimentos sino que los absorbe de otros lugares a través de la concentración de riqueza.

“La urbanización, podemos concluir, ha desempeñado un papel crucial en la absorción de los excedentes de capital, y lo ha hecho a una escala geográfica cada vez mayor, pero a costa de impetuosos procesos de destrucción creativa que implican la desposesión de masas urbanas de cualquier derecho a la ciudad”[8]

Para terminar, no quisiera que se entienda que no es necesario una mejor institucionalidad para la gestión de desastres, sino que se ponga la atención en que ya está en marcha una gran institucionalidad organizada para fines de mercado, que en muchos casos resulta siendo contraria a la prevención. No se trata de negar que se requiera con urgencia una política estatal que encare estos problemas seriamente, sino de expresar, como la hacía una señora con lágrimas en los ojos cuando se dirigía a un ministro del actual gobierno[9], una desconfianza profunda en un Estado clasista y racista que le viene prometiendo la construcción de muros de contención desde hace varios años.

Si la justicia no viene desde arriba, tiene que hacerse desde abajo. Esto será materia de la segunda parte del texto.


 [1] López, Sinesio. ¿Dónde está el desastre?, en Diario La República, 16 de marzo de 2017.

[2] Francisco Barrios. Del huracán Sandy al Niño Costero…, en: Enfoque Derecho, 21 de marzo de 2017. Ver: http://enfoquederecho.com/publico/ambiental/derecho-cambio-climatico-y-nino-costero/

[3] Landa Arrroyo. Constitución y desastres naturales, en: Enfoque Derecho, 20 de marzo de 2017. Ver: http://enfoquederecho.com/publico/constitucional/constitucion-y-desastres-naturales/

[4] Dargent, Eduardo. ¿Desastres inesperados?, en Diario La República, 18 de marzo de 2017. Ver: http://larepublica.pe/impresa/opinion/857223-desastres-inesperados

[5] Algunas cifras de encarecimiento: http://gestion.pe/inmobiliaria/distritos-emergentes-se-convierten-nueva-apuesta-inmobiliria-2073278

[6] Citado por: Seminario, Patricia y Manuel Ruiz Blanco. División y alternativas de las políticas de vivienda en el Perú (1990 – 2007), en: Revista invi N°70, noviembre 2010, Volumen N°25: 77-116.

[7] De Sousa Santos, Boaventura. Derecho y Emancipación. Quito: Pensamiento jurídico contemporáneo, 2012, p. 89.

[8] Harvey, David. Ciudades rebeldes. Del derecho a la ciudad a la revolución urbana. Ediciones Akal, 2012, p. 45.

[9] “No necesito ropa, no necesito comida, eso me lo gano trabajando; necesito que construyan estos muros que me han prometido hace año”, declara la mujer en un vídeo que circula en redes sociales.

Escrito por Jose Saldaña Cuba

Jose Saldaña Cuba

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú con la tesis “Los votos singulares en el Tribunal Constitucional del Perú” (2012) obteniendo la mención sobresaliente. Trabaja e investiga en temas de derecho constitucional y derecho electoral. Profesor de la Facultad de Derecho – PUCP, y miembro del Centro de Estudios de Filosofía del Derecho y Teoría Constitucional.

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