Durante el interregno parlamentario, el Ejecutivo ¿puede legislar materia tributaria a través de decretos de urgencia?

Desde hace algunos días se viene discutiendo en el plano político y jurídico si el Ejecutivo está facultado para legislar normas tributarias vía decretos de urgencia durante el interregno parlamentario.

Así, a raíz de la promulgación del Decreto de Urgencia N° 003-2019[1], por medio del cual se prorrogó los incentivos tributarios contenidos en los artículos 19°[2] y 20°[3] de la Ley N° 28086[4] – Ley de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura, resulta válido plantearnos esa interrogante.

Uno de los mayores cuestionamientos radica en la prohibición regulada en el artículo 74° de la Constitución el cual expresamente señala que los decretos de urgencia “no pueden contener normas sobre materia tributaria”.

Para comprender si dicho cuestionamiento tiene asidero o no debemos contextualizar el escenario en el que nos encontramos:

El 30 de setiembre último, a través del Decreto Supremo N° 165-2019-PCM el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales disolvió el Congreso[5], ya que le denegó la confianza a dos Consejos de Ministros[6], por lo que, se convocó a elecciones de un nuevo Congreso para el 26 de enero del 2020.

Debido a ello, se activó lo dispuesto en el artículo 135° de la Constitución; es decir, que, durante el período comprendido entre la disolución del Congreso y la elección de uno nuevo, el Ejecutivo podrá legislar a través de decretos de urgencia, de los que dará cuenta a la Comisión Permanente para que los examine (primer control político)[7] y eleve al nuevo Congreso una vez se instale (segundo control político), quien podrá modificarlos o derogarlos[8].

En ese contexto, ¿las reglas de los decretos de urgencia a los que hace referencia el inciso 19) del artículo 118°[9] y del 74° de la Constitución son aplicables a los regulados en el artículo 135° de la Constitución?

Consideramos que no, porque ambos tienen distinta naturaleza debido a que los primeros (inciso 19) del artículo 118° y del 74° de la Constitución) se ubican en un escenario de normalidad constitucional y el segundo (artículo 135° de la Constitución), de excepcionalidad.

En ese mismo sentido, CARPIO señala que “la competencia de dictar legislación de urgencia durante el lapso que se prolongue el interregno parlamentario no está sujeta a los límites previstos para dictarlas en situaciones de normalidad, como cualquiera de las que se describen en el inciso 19) del artículo 118 o en el mismo artículo 74 de la Constitución.”[10]

De ese modo, los decretos de urgencia de naturaleza especial no se encuentran limitados a materias económicas y financieras, ya que también pueden regular sobre cualquier otro asunto susceptible de ser objeto de legislación, tal como sucede respecto del término de la vigencia de los beneficios tributarios. Debido a que, la finalidad de la referida regulación a través de los decretos de urgencia es asegurar la continuidad de la gestión pública.

Por ello, con mucha razón, LANDA afirma que los “decretos de urgencia previstos para legislar en el período de disolución del Congreso (Art. 135, CP) no son los previstos como medidas extraordinarias, a pesar que tengan el mismo nomen iuris; sino que, cuentan con una naturaleza legislativa propia de una ley parlamentaria (…) Por cuanto, al estar disuelto el Congreso se traslada provisionalmente al Poder Ejecutivo no solo la potestad tributaria o presupuestal sino la expedición de las leyes ordinarias que demanda las políticas públicas.”[11]

Asimismo, si bien el Ejecutivo puede legislar en un sentido amplio, este se encontrará sujeto, además del control político, al constitucional y judicial[12]:

  1. Del proceso de inconstitucionalidad para el control de los decretos de urgencia, conforme lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 200°[13] de la Constitución; y,
  2. Del control difuso, en virtud de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 138°[14] de la Constitución.

En conclusión, durante el interregno parlamentario, el Ejecutivo sí puede legislar materia tributaria a través de decretos de urgencia, los cuales tienen naturaleza especial ya que han sido promulgados bajo un escenario de excepcionalidad constitucional, conforme el artículo 135° de la Constitución. Por lo tanto, no le son aplicables las limitaciones y prohibiciones del inciso 19) del artículo 188° y 74° de la Constitución, respectivamente.


Referencias

[1] Publicado el 11 de octubre de 2019 en el Diario Oficial “El Peruano”, debido a que ese mismo día vencían los beneficios tributarios contemplados en los artículos 19° y 20° de la Ley N° 28086- Ley de democratización del libro y de fomento de la lectura.

[2] El artículo 19° de la Ley N° 28086 dispone lo siguiente:

 “Artículo 19.- Del Impuesto General a las Ventas

19.1 Exonérase del Impuesto General a las Ventas la importación y/o venta en el país de los libros y productos editoriales afines.

19.2 La exoneración dispuesta en este artículo regirá por un período de doce años contados a partir de la vigencia de la presente ley.

19.3 En el Reglamento se dictarán las normas complementarias para la mejor aplicación del presente beneficio”.

[3] Por su parte, el artículo 20° de la Ley N° 28086 dispone lo siguiente:

“Artículo 20.- Reintegro Tributario

20.1 Los editores de libros tendrán derecho a un reintegro tributario equivalente al Impuesto General a las Ventas consignado separadamente en los comprobantes de pago correspondientes a sus adquisiciones e importaciones de bienes de capital, materia prima, insumos, servicios de preprensa electrónica y servicios gráficos destinados a la realización del Proyecto Editorial.

20.2 El reintegro tributario se hará efectivo mediante Notas de Crédito Negociables o cheques no click here negociables.

20.3 Los requisitos, oportunidad, forma, montos mínimos, procedimiento y plazos a seguir para el goce de este beneficio serán establecidos en el Reglamento.

20.4 El beneficio dispuesto en este artículo regirá por un período de doce años contados a partir de la vigencia de la presente ley”.

[4] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 30347, publicada el 7 de octubre de 2015, se prorrogó por un plazo de 3 años la vigencia de los artículos 19° y 20° de la Ley N° 28086. Posteriormente, con la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30853, publicada el 4 de octubre de 2018, se prorrogó por un año adicional los beneficios tributarios a que se refiere la Ley N° 30347, Ley que prorrogó la vigencia de los artículos 18°, 19° y 20° de la Ley 28086, Ley de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura.

[5] De acuerdo el artículo 134° de la Constitución.

[6] El 15 de setiembre de 2017 el Congreso de la República negó la confianza al Consejo de Ministros presidido por Fernando Zavala. Asimismo, el 30 de setiembre de 2019, volvió a negar la confianza al Consejo de Ministros presidido por Salvador del Solar Labarthe.

[7]  De conformidad con el inciso 4) del artículo 101° de la Constitución y el artículo 46° del Reglamento Parlamentario.

[8] La Comisión Permanente no tiene la competencia de modificar o derogar los decretos de urgencia que se emitan durante el interregno parlamentario.

[9] El inciso 19) del artículo 118° de la Constitución dispone lo siguiente:

“Corresponde al Presidente de la República:

19) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.”

[10] CARPIO, E. (7 de octubre de 2019) Legislación de urgencia y disolución del Parlamento. Blog oficial del Instituto Palestra “Extramuros” (Disponible: https://palestraextramuros.blogspot.com/2019/10/legislacion-de-urgencia-y-disolucion.html)

[11] LANDA, C. (9 de octubre de 2019) Decretos de urgencia en materia tributaria durante el interregno del Parlamento: justificación y controles constitucionales. Blog oficial del Instituto Palestra “Extramuros” (Disponible: https://palestraextramuros.blogspot.com/2019/10/decretos-de-urgencia-en-materia.html)

[12] Cfr. SILES, A. (8 de octubre del 2019) Los Decretos de Urgencia durante el interregno. Blog oficial del Instituto Palestra “Extramuros” (Disponible: http://palestraextramuros.blogspot.com/2019/10/los-decretos-de-urgencia-durante-el.html)

[13] El numeral 4 del artículo 200° de la Constitución dispone lo siguiente:

“La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.”

[14] El segundo párrafo del artículo 138° de la Constitución dispone lo siguiente:

“(…) En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”

Escrito por Leandro García Valdez y Maribel Ruiz Castellanos

Leandro García Valdez
Bachiller en Derecho y especialista en Derecho de la Construcción por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Especialista en Contrataciones del Estado por la Universidad ESAN. Analista legal de NPG Abogados. Asistente de cátedra en la Universidad del Pacífico en el curso Derecho de la Construcción. Mención especial a mejor orador (2016) y miembro del equipo ganador (2015) de la Competencia Internacional de Arbitraje organizada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y la de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario de Bogotá. Miembro de Young International Arbitration Group y de International Council for Commercial Arbitration.

Maribel Ruiz Castellanos
Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Especialista en Tributación por Pacífico Business School. Asistente legal de Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría. Ha sido adjunta de investigación y cátedra de los cursos “Convenios para evitar la doble imposición” de la Maestría de Derecho Tributario; y, “Régimen Tributario” de la Maestría de Derecho de la Empresa con mención en Responsabilidad Social de la PUCP.

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