El avance de la normativa forestal y la influencia del contexto internacional en la formación de políticas públicas: Algunos problemas identificados

En el año 2006, los Estados Unidos de América y el Perú suscribieron el Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (Tratado de Libre Comercio -TLC), con la finalidad de fomentar la inversión privada entre ambos países a través del intercambio comercial. En dicho acuerdo, no solo se insertaron temas estrictamente comerciales, sino también temas de índole institucional, entre ellos temas de política ambiental en el sector forestal (Capítulo 18 sobre Medio Ambiente del TLC, el Anexo 18.3.4: sector forestal), pues Estados Unidos mantenía intereses comerciales con el Perú en esta materia.

En ese sentido, el gobierno peruano asumió el reto de vigilar diversos temas referidos a la lucha contra la tala ilegal, entre los cuales estaba: Crear mecanismos que garanticen el origen legal de la madera que se exportaría (auditorías a exportadores  específicos), dar una protección especial a las especies CITES[1], entre otros. Dicho ello, desde las negociaciones para la firma del acuerdo hasta la fecha, el Estado peruano ha emitido diversas normas de regulación (por ejemplo, la Ley N° 29736 y sus reglamentos publicados 4 años después), así como también se definieron competencias en materia forestal y fortalecieron entidades como el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (en adelante, OSINFOR) y otras agencias estatales vinculadas a la fiscalización de la actividad forestal.

Sin embargo, todo parece indicar que los cambios y mejoras insertadas, a lo largo de más de 10 años influenciados por el ámbito internacional (principalmente, por el gobierno de los Estados Unidos), no han surtido los efectos esperados. Las políticas del Estado peruano no se han implementado eficientemente, y de acuerdo a los resultados del Operativo Amazonas, ejecutado por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) desde el 2014, se concluyó que un 90 por ciento de la madera incluida en los embarques supervisados había sido talada ilegalmente[2].

En esta línea, se han suscitado casos emblemáticos como lo que sucedió en la embarcación Yacu Kallpa, considerado el mayor decomiso de madera ilegal en nuestro país, con más de 1300 pies cúbicos de madera ilegal. Si bien este decomiso y la respuesta estatal mostró que la fiscalización en materia forestal está cumpliendo su labor, esta situación también generó cuestionamientos a los mecanismos legales forestales contra el comercio ilegal de madera, lo cual, llevado a un ámbito internacional, también forma un mal precedente a nivel país.[3]

La extracción y posterior comercialización de madera proveniente de origen ilegal en el Perú, se debe a factores conocidos: sociales, económicos, políticos, e institucionales.

En cuanto al factor social, el Estado, al momento de crear políticas, debe tener en cuenta que el comercio de madera es una actividad rentable y de larga tradición en la selva peruana, así como el medio de subsistencia de muchos locales, de forma tal que podrían brindarles mecanismos para que los más pequeños puedan, de cierta manera, formalizarse. Asimismo, respecto a los factores políticos e institucionales, no se observa un claro interés por parte de los actores políticos para frenar el problema, aunado a la corrupción; un ejemplo lamentable de ello es la capacidad limitada de algunos gobiernos regionales que, en ocasiones, han aprobado planes operativos anuales[4] a concesionarios, en áreas donde las especies aprobadas no existían, e incluso en ciertos casos, el expediente tenía actas de inspección ocular certificando la existencia de los árboles; lo cual fue descubierto en las supervisiones que realiza el OSINFOR a los concesionarios[5].

Además de los problemas precitados, consideramos que la regulación e inclusión de normatividad en materia forestal contra la tala ilegal es deficiente, también, debido a que éstas surgieron y se manejaron frente a una necesidad originada por un contexto internacional (TLC con Estados Unidos), ocasionando una respuesta limitada y apresurada del Estado, sin haberse analizado a fondo el diseño de políticas públicas en el contexto peruano. Sobre el particular, Dargent y Urteaga[6] señalan que fuentes externas estatales pueden activar la acción estatal y aumentar la capacidad del Estado, por ejemplo, las presiones internacionales económicas –como la suscripción del TLC-, pueden llevar a que se creen nuevas agencias o cambien el rumbo de la política para responder a estas demandas; sin embargo, las respuestas estatales serán reactivas frente a la presión de estos actores. Esto graficaría lo que ha venido ocurriendo en el Perú en materia forestal.

De esta manera, podemos concluir que la deficiente implementación de políticas públicas contra la tala ilegal, a más de 10 años de suscrito el TLC, no estaría contribuyendo con una mayor protección de los bosques amazónicos. Por el contrario, parece que la combinación de mayor demanda de importaciones y deficiente capacidad estatal para garantizar un comercio legal de madera, estaría produciendo el alza de los índices de tala ilegal y, con ello, la destrucción de los bosques. Ello, sin perjuicio de que la debilidad institucional que ha demostrado el Estado peruano puede generar implicancias internacionales contrarias a lo que se busca: Mejorar las relaciones comerciales con otros países.

Por lo expuesto, consideramos que casos como el de Yacu Kallpa desincentivan las exportaciones de madera; debemos recordar que en Estados Unidos está vigente la Ley Lacey del 2008, por la cual está prohibido que las empresas comercialicen en su países productos forestales extraídos ilegalmente. En ese sentido, tenemos contextos en que las empresas norteamericanas, aún importando madera del Perú con apariencia click here de legalidad, podrían estar transportando madera de origen ilegal, que eventualmente podrá ser confiscada, sin perjuicio de las sanciones que recibirían en su país de origen. Finalmente, esta situación genera inseguridad jurídica y ocasionaría que las empresas internacionales apuesten por otros mercados madereros como Ecuador o Chile, lo cual sería perjudicial para la economía peruana.


(*) La responsabilidad por lo que se afirme en el presente trabajo pertenece exclusivamente a los autores y no compromete ni adelanta en modo alguno la opinión de las instituciones para la cual presta sus servicios profesionales.

[1] La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Faunas y Flora Silvestre (CITES) es un acuerdo internacional que tiene como finalidad mantener la sostenibilidad de las especies flora y fauna, de tal forma que el comercio internacional no constituya una amenaza. El Perú forma parte desde el 1 de julio de 1975.

[2] Informe del Comité de la Madera. INTERAGENCY COMMITTEE ON TRADE IN TIMBER PRODUCTS FROM PERU. Disponible en: https://ustr.gov/sites/default/files/Timber-Committee-Report-8172016.pdf

[3] García, Francesa. 2016. Osinfor Detectó irregularidades en 80% de inspecciones entre 2009 y el 2016. Minagri asumirá funciones contra la tala ilegal. Diario El Comercio: 15.9.2016. Disponible EN: https://elcomercio.pe/peru/osinfor-80-inspecciones-tala-ilegal-irregulares-259137

[4] Los Planes Operativos son instrumentos para la planificación operativa que tienen por finalidad garantizar que la madera extraída perteneció a zonas autorizadas. Dichos instrumentos son supervisados, posteriormente, por OSINFOR a través de visitas de campo realizadas por funcionarios encargados de inspeccionar las prácticas forestales de los concesionarios

[5] El artículo 197° del Reglamento de Gestión Forestal, aprobado mediante Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI,      establece que las competencias del SERFOR, OSINFOR y ARFFS son las siguientes:

  • SERFOR supervisa el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sus actos administrativos, controla, supervisa, sanciona a los exportadores, importadores y titulares de títulos diferentes a los títulos habilitantes (como por ejemplo autorización de cambio de uso) y realiza el control del origen legal de las importaciones y exportaciones.
  • OSINFOR supervisa obligaciones legales, contractuales o técnicas contenidas en títulos habilitantes, fiscaliza y sanciona sobre los titulares de los títulos habilitantes, entre otros.
  • Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre (ARFFS), controla el patrimonio y supervisa el cumplimiento de obligaciones legales, administrativas o técnicas contenidas en los actos administrativos a su cargo (esto es distinto a los títulos habilitantes materia de competencia de SERFOR o de OSINFOR), entre otros.

[6] Dargent, E y Urteaga M. 2016. Respuesta estatal por presiones externas: Los determinantes del fortalecimiento estatal frente al boom del oro en el Perú (2014-2015). Revista de Ciencia Política, Vol 36, N° 3, p 655-677.

BIBLIOGRAFÍA

  • Dargent, E y Urteaga M. 2016. Respuesta estatal por presiones externas: Los determinantes del fortalecimiento estatal frente al boom del oro en el Perú (2014-2015). Revista de Ciencia Política, Vol 36, N° 3, p 655-677.
  • García, Francesa. 2016. Osinfor Detectó irregularidades en 80% de inspecciones entre 2009 y el 2016. Minagri asumirá funciones contra la tala ilegal. Diario El Comercio: 15.9.2016. Disponible EN: https://elcomercio.pe/peru/osinfor-80-inspecciones-tala-ilegal-irregulares-259137
  • Mejía E, Cano W, de Jong W, Pacheco P, Tapia S y Morocho J. 2015. Actores, aprovechamiento de madera y mercados en la Amazonía peruana. Documentos Ocasionales 145. Bogor, Indonesia: CIFOR.
  • Resolución de Dirección Ejecutiva N° 046-2016-SERFOR-DE
  • Urrunaga, J, Johnson, A, Orbegozo, I y Mulligan, F. 2012. La máquina lavadora. Cómo el fraude y la corrupción en el sistema de concesiones están destruyendo el futuro de los bosques del Perú. Washington, Estados Unidos de Norteamérica: Environmental Investigation Agency.
  • Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
  • Reglamento de Gestión Forestal, aprobado mediante Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI

Escrito por Lorena Cordero Maldonado y Diana Suárez Galindo

Lorena Cordero Maldonado
Asociada del Estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU &Uría Abogados en el área de Energía, Minería y Recursos Naturales.

Diana Suárez Galindo
Abogada de la Dirección de Fiscalización en OSINFOR / Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de fauna Silvestre.

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