De rectores rebeldes y otras desobediencias: La Ley Cotillo y la crisis de la función legislativa

En los últimos días, la escena nacional ha sido testigo de una ardua lucha realizada por los estudiantes sanmarquinos y demás miembros de dicha casa de estudio, en la cual se vieron reflejadas una serie de problemáticas bastante complejas, como es el caso del abuso del poder que puede ejercer un rector, la emisión de una ley bastante cuestionable por sus defectos y virtudes, entre otros. Sin embargo, existe una problemática en particular que alarmó en demasía nuestra percepción como ciudadanos: ¿qué está sucediendo con la función legislativa en nuestro país? Y es que hace tan solo días, se promulgó una ley que cambiaba el nombre de la moneda “Nuevo sol” a “Sol”, ¿la utilidad de dicha ley? No la pude encontrar a partir de los tres artículos que tiene la Ley N° 30381[1].  Esta mención tiene un fin, puesto que refleja la crisis de la función legislativa actual; crisis que se ve reflejada de distintas maneras: leyes carentes de sustento técnico, leyes imposibles de ser aplicadas, leyes inútiles, entre otros.

En la presente editorial nos enfocaremos en una expresión de la crisis de la función legislativa: la emisión de leyes que responden a intereses meramente personales. Para ello, partiremos de la denominada “Ley Cotillo”, proyecto de ley que se dio en el contexto descrito en las primeras líneas: las protestas realizadas por miles de sanmarquinos en los últimos días para que Pedro Cotillo, entonces rector de San Marcos, deje su cargo como tal y así poder adecuarse y cumplir con los establecido por la Ley Universitaria.

Antecedentes de la Ley Cotillo: La ley Universitaria y la fiscalización de la Sunedu

Para poder entender a raíz de qué surge la denominada “Ley Cotillo”, es necesario realizar un breve viaje en el tiempo.

El 9 de julio del 2014 se publicó en el Diario El peruano la Ley N° 30220[2], denominada como la Ley Universitaria. Esta promulgación se dio en el marco de la reforma universitaria, por lo cual, resulta evidente que implica una serie de modificaciones y cambios que inciden directamente en las Universidades y su funcionamiento, estructura organizacional, entre otros aspectos.

Así, el primer párrafo del artículo 1° de la Ley establece lo siguiente:

“La presente Ley tiene por objeto normar la creación, funcionamiento, supervisión y cierre de las universidades. Promueve el mejoramiento continuo de la calidad educativa de las instituciones universitarias como entes fundamentales de desarrollo nacional, de la investigación y de la cultura.” (El resaltado es nuestro).

A partir del párrafo citado, la Ley Universitaria es bastante clara: modificará, normará, supervisará y cerrará, de ser necesario, las universidades. Entonces, resulta imposible negar que la presente Ley no solo promoverá una serie de principios y directrices a seguir, sino que, por el contrario, incidirá de manera directa en las Universidades con el fin de cumplir con su objeto.

Pero, ¿cómo logrará dicho objeto? Para ello, la Ley ha dispuesto la creación de un organismo técnico para que regule, a grandes rasgos, la calidad de las Universidades. Es así como surge la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria -en adelante Sunedu- cuya creación se establece en el artículo 12° de la Ley Universitaria.

En función de ello, la Sunedu empezó la fiscalización hace ya un par de meses, estableciendo una fecha límite para que las Universidades adecúen sus estatutos acorde a lo dispuesto en la Ley Universitaria, siendo ésta la del 31 de diciembre de 2015.  Por ende, a partir del 1 de enero del 2016, se desplegarían una serie de consecuencias producto de los rectores rebeldes.

Dichas consecuencias afectan directamente a los estudiantes, puesto que a partir del 1 de enero, la Sunedu desconocería a los rectores que no hayan adecuado sus estatutos acorde a la ley dentro de la fecha límite. Entonces, al ser desconocidos, todas las firmas que emitan carecen de validez y, por ende, los títulos emitidos también.

La Ley Cotillo: el manotazo de ahogado de un rector rebelde

Si bien la denominada Ley Cotillo, de haber sido promulgada, hubiera beneficiado a una serie de rectores rebeldes -Pedro Cotillo no es el único rector que se encuentra en contra de la Ley Universitaria-, Cotillo ha sido el rector más mediático y que ha declarado a la prensa de manera expresa, y hasta violenta, su oposición. Así por ejemplo, hace pocos días declaró en Canal N: “Voy a hacer que todos los graduados vayan y tomen la Sunedu[3]. ¿Incitación a la violencia? Opinamos que sí, pese a que para muchos pueda no ser una incitación, esto solo queda como una opinión personal.

Dicho esto, es preciso volver a recalcar que lo sucedido en San Marcos es el modelo bajo el cual se está tomando la problemática desencadenada por la Ley Universitaria y el consiguiente proyecto de ley denominado Ley Cotillo, puesto que es sabido que no solo se ha dado marchas en San Marcos, así como que Pedro Cotillo no es el único rector rebelde.

Ahora bien, cabe preguntarse, ¿qué busca la Ley Cotillo? Simple. El proyecto Ley N° 4915[4], proyecto firmado en mayoría por la bancada aprista y que consta de un único artículo, establece que las autoridades elegidas antes de la entrada en vigencia de la Ley Universitaria continúen ejerciendo sus funciones y, por ende, continúen en el cargo.

Resulta bastante claro el fin de dicho proyecto de Ley: contravenir lo dispuesto por el Sunedu. Y es que como se mencionó en párrafos anteriores, pasada la fecha límite otorgada por el organismo en cuestión, los rectores serían desconocidos al no acatar lo dispuesto por la Ley Universitaria. Parte de lo establecido por la Sunedu, es que se diera el cese de la Asamblea Universitaria; conformado por rectores, vicerrectores y decanos[5].

Pero, ¿qué hay detrás de dicho proyecto de Ley? Claramente hay intereses personales, ya que de haber sido promulgada, contravendría lo dispuesto por el Sunedu y, así, los rectores podrían seguir ejerciendo su cargo.

Si bien no es posible afirmar, como se dice coloquialmente, “con nombre y apellido”, quién está detrás de dicho proyecto, es sabido que en la escena nacional existe el lobby y que, cada vez que una Ley establece una reforma o algún aspecto que incide directamente en un sector, surge inmediatamente un proyecto que busca contradecirlo y dejarlo sin efecto o, por el contrario, surgen proyectos de ley que buscan permitir la realización de algún objetivo que, de no ser por la emisión de alguna ley, no sería posible de realizar. Si bien ambos escenarios son distintos, ambos tiene un mismo objetivo: satisfacer intereses personales utilizando como herramienta las leyes. Un claro ejemplo son los proyectos de Ley N° 3859 y N° 3940 que buscan reducir la extensión del Parque Nacional Cerros de Amotape, con el fin de poder implementar el Proyecto Especial Binacional Puyango, que implica la construcción de una presa[6]. Es así como se evidencia el uso que se le da a las leyes: satisfacción de intereses personales. Y es que, per se, no está mal legislar sobre intereses que beneficien a un sector determinado, sino que, por el contrario, la problemática gira en torno a la conversión de la emisión de leyes como una herramienta para lograr objetivos que, de no poseer tal poder, no se podría lograr. Es en este punto donde se centra la problemática planteada: ¿qué está sucediendo con la función legislativa?, ¿acaso nos encontramos ante una crisis donde la ley es una mera herramienta para lograr objetivos personales? 

¿Crisis de la función legislativa? La Ley Cotillo y la expresión de la crisis a través de la emisión de leyes que responden a intereses meramente personales

La función legislativa es el poder que –tradicionalmente- posee el Congreso de la República, que se materializa en la emisión de leyes. Se dice que es un poder que tradicionalmente posee el Congreso, puesto que hoy en día no es un poder exclusivo de los mismos; sino que, por el contrario, es un poder que también ejerce el Poder Ejecutivo.

Sin embargo, la función legislativa que ejerce el Congreso posee un carácter especial: la representatividad. Y es que los congresistas son elegidos por los ciudadanos mediante el mecanismo de votación, por lo cual, conforman el órgano que representa al pueblo. Es así que, el pueblo le otorga la facultad y poder de emitir leyes a los elegidos.

Por dicho carácter especial, la emisión de click here leyes siempre estará sujeta a una evaluación de legitimidad que realiza la ciudadanía. Por legitimidad, se debe entender al nivel de aceptación o rechazo que la ciudadanía tiene respecto a una norma. Así, la legitimidad implica la creencia de que la norma es buena, mala o necesaria. A partir de ello, se deslinda que la emisión de leyes que realicen los congresistas debe responder a un sentir general, a una necesidad, por lo cual debe estar sujeta a los intereses de la sociedad y no a los de un reducido grupo de personas en pro de sus intereses personales.

Entonces, ¿qué salió mal con la Ley Cotillo? Evidentemente, este proyecto de Ley carecía de legitimidad. Así, mediante una expresión colectiva, que son las marchas, se evidenció el rechazo que se tenía respecto a la misma.

Así, la Ley Cotillo y su fin -el mantener en el cargo a los rectores de las Universidades- no correspondía con la realidad: no correspondía con los intereses de los estudiantes, mas sí con lo de los rectores rebeldes.

Si bien la bancada aprista señala que no lo hicieron por favorecer a los rectores, sino porque “era necesario” o por “defender principios”, ello resulta bastante cuestionable por una serie de razones.

Primero, la intención de exonerar el proceso de evaluación de Comisión. Como se sabe, la aprobación de un proyecto de Ley está sujeto a un proceso, el cual se encuentra conformado por cuatro etapas: la iniciativa legislativa, el estudio en comisiones, el debate en pleno y, finalmente, la aprobación y promulgación[7].

Pese a existir tales etapas, la Junta de Portavoces del Congreso acordó debatir la iniciativa sin la evaluación de la Comisión de Educación. [8]¿Por qué saltar una etapa tan importante como es la de la evaluación en las comisiones? Ello resulta bastante grave, puesto que  dicha etapa actúa como una suerte de cernidor con el cual se emiten dictámenes ya sean favorables o desfavorables, donde de ser un dictamen negativo, pasa al archivo. De manera que, se evalúa los pro y contras del proyecto, enriqueciendo el proyecto de opiniones diversas y de un análisis completo.

Segundo, el retiro del proyecto de Ley. Si bien es un suceso positivo, ¿por qué legislar “tan a la ligera” problemáticas tan graves? Y es que, como ya mencionamos, la emisión de leyes debe responder a intereses de la sociedad, al estar siempre sujeto a un análisis de legitimidad. ¿Acaso su proyecto no respondía a un interés general? Porque de responder a un interés como tal, no hubiese sido retirado.

Sumado a ello, están las declaraciones dadas por los parlamentarios apristas. Así el congresista Javier Velásquez Quesquén declaró lo siguiente:

“Hemos retirado el proyecto del pleno del Congreso. […] Si tanto problemas genera [la Ley Cotillo] y si el Gobierno considera que esto puede entorpecer su profundización de la reforma universitaria, lo retiramos y abrimos un debate en el próximo Parlamento[9]

A partir de dicha declaración, no se encuentra un verdadero motivo del retiro de dicho proyecto, sino uno injustificado. En otras palabras, una medida abrupta cuando las “las papas queman”; puesto que el retiro se dio ante las protestas realizadas por los estudiantes.

Todo ello nos lleva a cuestionar la función legislativa. ¿Se está perdiendo el verdadero fin de dicha función? La constante emisión de proyectos de Ley que responden a intereses personales y, por ende, carentes de legitimidad son cada vez más continuos. Incluso generan grandes pérdidas, ya sea de tiempo, de eficacia, desorden públicos, protestas, entre otros. Y es que, el Congreso es el órgano representativo por defecto al ser elegidos por el pueblo. Por ende, resulta improcedente legislar intereses reducidos que respondan a objetivos específicos, propios y personales; que no satisfagan a las necesidades de la sociedad.

Reflexiones finales

La Ley Cotillo es una de los tantos proyectos de Ley que terminan siendo archivados, retirados y, en el peor de los casos, promulgados. Ello en función a que son proyecto de ley o leyes que responden a intereses propios; muchas veces movidos por el lobby realizado en el Pleno del Congreso o por acuerdos realizados con el sector beneficiado directamente por la emisión de dicha ley.

Resulta alarmante el hecho de que la ley sea utilizada como una herramienta de satisfacción de intereses, capaz de superar obstáculos legales e impedimentos de diversa índole que trunquen la realización de algún objetivo de los Congresistas y un sector beneficiado en particular.

Solo queda, desde un punto de vista personal, realizar una serie de reformas en el Reglamento del Congreso; como es el hecho de volver obligatorio la revisión de Comisiones de un proyecto de Ley (ahora es optativo); reducir el nivel de materias propias de regulación de los congresistas estableciendo así un “dominio de la ley”; y finalmente, y la que consideramos la más importante solución, la participación más activa de la ciudadanía. Queda comprobado que una expresión negativa de legitimidad, como son las protestas y marchas, son un mecanismo de participación de la ciudadanía y, a su vez, de presión para los congresistas, evidenciando un rechazo respecto a leyes contrarias a los intereses de la sociedad. Sumado a ello, se debe tener un voto consiente. No debemos olvidar que quienes ocupan una curul en el Congreso son quienes nosotros elegimos.


Artículo redactado por Ana Lino Suárez

Imagen: Luis Centurión

[1] Para visualizar la Ley N° 30381, ley que realiza dicho cambio, acceder al siguiente link: http://www.elperuano.com.pe/NormasElperuano/2015/12/14/1322623-1.html

[2] Ley N° 30220 https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=http://www.Sunedu.gob.pe/files/normatividad/LEY_UNIVERSITARIA.PDF&hl=es

[3] Declaración extraída del Diario El Comercio http://elcomercio.pe/lima/ciudad/pedro-cotillo-hare-que-graduados-tomen-Sunedu-noticia-1868005

[4] Ley N° 4915 http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/ed80b7649f89940905257ee6005b05d5/$FILE/PL0491520151021.PDF

[5] DIARIO GESTIÓN. “SUNEDU: Desde el 1 de enero firma de cinco rectores no tendrá validez en títulos”. http://gestion.pe/politica/Sunedu-desde-1-enero-firma-cinco-rectores-no-tendra-validez-titulos-2151816

[6] INFO REGIÓN: AGENCIA DE PRENSA AMBIENTAL. “Proyecto de Ley busca reducir extensión de Parque Nacional Cerros de Amotape”. http://www.inforegion.pe/192028/proyecto-de-ley-busca-reducir-extension-del-parque-nacional-cerros-de-amotape/

[7] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Parlamento y ciudadanía: problemas y alternativas. Lima: CAJ, 2001, p. 93. http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con_uibd.nsf/E8FFE31709175367052574E900612DF4/$FILE/ParlamentoyDemocraciaEnriqueBernales.pdf

[8] HUACASI, Wilber. “En el Congreso hay hasta cuatro proyectos de la ‘Ley Cotillo’”. En Diario el Comercio. http://larepublica.pe/impresa/politica/722282-en-el-congreso-hay-hasta-cuatro-proyectos-de-ley-cotillo

[9] Declaración extraída del Diario el Comercio http://elcomercio.pe/politica/congreso/ley-cotillo-proyecto-fue-retirado-y-ya-no-debatido-noticia-1859297

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