El 21 de diciembre de 2016 fue publicado el Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo. Mediante dicha norma, se introdujeron diversas modificaciones sobre aspectos procedimentales e instituciones ya previstas en la Ley del Procedimiento Administrativo General; así mismo, se desarrollaron e incorporaron figuras jurídicas, entre ellas la prescripción y la caducidad respectivamente.
Sin embargo, la nueva regulación establecida por el Decreto Legislativo N° 1272 respecto de ambas figuras, hasta la fecha, sigue suscitando algunas dudas en torno a su interpretación y aplicación. En este sentido, mediante la presente Editorial, se llevará a cabo un análisis de los alcances de la caducidad y la prescripción en el procedimiento administrativo sancionador, precisando una distinción entre ellas, así como la forma de cómputo de plazos y los efectos del cumplimiento de los mismos.
- La Prescripción y la Caducidad
Para empezar, es del caso señalar que la caducidad es una figura recientemente incorporada por el Decreto Legislativo N° 1272 en la normativa administrativa y que, actualmente, se encuentra regulada en el artículo 237-A de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, “LPAG”). Ahora bien, la caducidad puede ser definida como aquella que “origina la terminación anormal y anticipada de un procedimiento, debido a la inactividad de la autoridad competente prolongada en su trámite que ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de la ley”[1]. En otras palabras, se entiende que la caducidad es respecto del procedimiento.
Por otro lado, la prescripción se encuentra regulado en el artículo 233 de LPAG y, a diferencia de la caducidad, incide en la competencia de la autoridad administrativa para determinar la existencia de una conducta infractora. De este modo, una vez transcurrido el plazo legal de prescripción, la autoridad administrativa pierde la competencia para sancionar al administrado por la infracción cometida, considerándose extinta la responsabilidad del presunto infractor[2]. Se trata de una limitación al ejercicio tardío del ius puniendi, que tiene los siguientes fundamentos: “desde la perspectiva del administrado, en la seguridad jurídica, la cual exige que la amenaza de sanción tenga un término final; y, desde la perspectiva de la Administración, en la eficacia de su actuación, que le exige dedicar su atención a las infracciones actuales y no tanto a las pasadas, para optimizar sus recursos”[3].
En este sentido, se entiende que mientras que la prescripción conlleva la extinción definitiva de la potestad sancionadora; en la caducidad, la extinción se producirá sobre el procedimiento, el cual se archivará y se tendrá como no iniciado, pudiendo así iniciarse nuevamente el procedimiento administrativo sancionador siempre que no se haya producido la prescripción.
- Anotaciones sobre la Caducidad
De acuerdo al artículo 237-A de la LPAG, el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio es de 9 meses (en adelante, el “Plazo de Caducidad”).
Conforme al artículo 237-A de la LPAG, el Plazo de Caducidad puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por 3 meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. En este punto, es necesario aclarar que únicamente surtirá efectos la ampliación si la resolución ampliatoria es notificada al administrado dentro del Plazo de Caducidad.
El Plazo de Caducidad es computado desde la fecha de notificación al administrado de la resolución de imputación de cargos. Según el artículo 133 de la LPAG, el plazo expresado en meses es contado a partir de la notificación del respectivo acto.
El Pazo de Caducidad concluye el día igual al de la notificación de la resolución de imputación de cargos, completando el número de meses fijados para el lapso. Conforme al artículo 134 de la LPAG, el plazo expresado en meses es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes que inició. Si en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.
El Plazo de Caducidad termina con la notificación al administrado de la resolución sancionadora. En este sentido, es necesario aclarar los siguientes escenarios:
- Si la resolución sancionadora es notificada al administrado dentro del Plazo de Caducidad, entonces el Plazo de Caducidad culminará en la fecha de la referida notificación.
- Si la resolución sancionadora es emitida, pero no es notificada al administrado dentro del Plazo de Caducidad, la sola emisión de dicha resolución no pondrá término al referido plazo. Así, una vez transcurrido el Plazo de Caducidad sin que la resolución sancionadora haya sido notificada, se producirá la caducidad del procedimiento administrativo sancionador de manera automática y, en consecuencia, dicho procedimiento deberá ser archivado por la autoridad respectiva y cualquier resolución que se emita de manera posterior en el marco del mismo no producirá efecto alguno.
De acuerdo al artículo 135 de la LPAG, al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado para llevar a cabo la respectiva actuación, según sea aplicable.
De acuerdo a la misma norma, el cuadro de términos de la distancia es aprobado por la autoridad competente, en este caso vendría a ser OSITRAN. Sin embargo, a la fecha, el OSITRAN no ha aprobado ningún cuadro de términos de la distancia, por lo que debe aplicarse el régimen establecido en el Cuadro General de Términos de la Distancia aprobado por el Poder Judicial mediante Resolución Administrativa Nº 288-2015-CE-PJ (en adelante, la “Resolución”). Conforme al artículo 5 de la Resolución, es aplicable el término de la distancia cuando el lugar en que se ubica el órgano competente ante el cual debe efectuarse el acto es diferente de aquél donde se encuentra la o las personas o parte que debe practicarlo.
En esta línea, se entendería que el término de la distancia no se aplica al plazo de caducidad, puesto que se trata de un plazo para que el órgano competente resuelva el procedimiento administrativo sancionador y el término de la distancia está pensado para actos que deben ser llevados a cabo por el administrado ante el órgano competente, así como para los casos de notificación de actos al administrado.
De manera que, de ser el caso, únicamente se sumará el término de la distancia al plazo de notificación de la resolución sancionadora. Es decir, la resolución sancionadora deberá ser notificada dentro del plazo de 5 días hábiles, a partir de la expedición del acto, sumado el plazo de término de la distancia correspondiente (en adelante, el “Plazo de Notificación”). No obstante, aun cuando la resolución sancionadora sea notificada dentro del Plazo de Notificación, si no es notificada dentro del Plazo de Caducidad, entonces dicha resolución no surtirá efectos y, por tanto, el cómputo del plazo de caducidad continuará.
Según el artículo 237-A de la LPAG, la caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. La declaración de caducidad por parte del órgano competente, ya sea de oficio o a solicitud del administrado, tiene únicamente efectos declarativos. De manera que no será necesario que la resolución que declara la caducidad del procedimiento sea emitida o notificada para considerar que dicho procedimiento ha caducado.
- Anotaciones sobre la Prescripción
De acuerdo al artículo 233 de la LPAG, el plazo de prescripción del procedimiento administrativo sancionador es de 4 años (en adelante, el “Plazo de Prescripción”). Es del caso señalar que OSITRAN no ha establecido ningún plazo de prescripción especial para los procedimientos administrativos sancionadores que están bajo su competencia.
Conforme al artículo 233 de la LPAG, el Plazo de Prescripción se computa (i) a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes; (ii) desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas; o (iii) desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.
- Infracciones Instantáneas
En estos casos, la lesión o puesta en peligro del bien jurídico protegido se produce en un momento determinado, en el que la infracción se consuma, sin producir una situación antijurídica duradera[4].
El Plazo de Prescripción se empieza a contar desde el día en que se consuma la infracción, que es el mismo en que se realiza el (único) acto infractor.
- Infracciones Instantáneas con Efectos Permanentes
En estos casos, aunque los efectos de la conducta infractora sean duraderos y permanezcan en el tiempo, la consumación de ésta es instantánea[5], en un momento determinado.
El Plazo de Prescripción se empieza a contar desde el día en que se consuma la infracción, que es el mismo en que se realiza la conducta infractora, sin importar si los efectos se mantienen en el tiempo.
- Infracciones Continuadas
Se trata de un supuesto donde se realizan diferentes conductas, cada una de las cuales constituye por separado una infracción, pero que se consideran como una única infracción, siempre y cuando formen parte de un proceso unitario[6]. Para tal efecto, es necesario que exista una homogeneidad de la norma violada (del bien jurídico lesionado) y del sujeto activo, debiendo actuar éste en ejecución de un plan preconcebido (dolo conjunto) o aprovechando idéntica ocasión (dolo continuado)[7].
El Plazo de Prescripción se empieza a contar desde el día que se realizó la última actuación constitutiva de infracción, mediante la cual se consumaría esta unidad de acción.
- Infracciones Permanentes
Son aquellas infracciones en donde el administrado se mantiene en una situación infractora, cuyo mantenimiento le es imputable. A diferencia de las infracciones continuadas, no son los efectos jurídicos de la conducta infractora los que persisten, sino la conducta misma[8].
El Plazo de Prescripción se empieza a contar desde el día en que cesó la conducta infractora. De manera que hasta que no se realice una conducta contraria por parte del autor de la infracción que ponga fin a la situación ilícita, el Plazo de Prescripción no comenzará a contarse[9].
Conforme al artículo 134 de la LPAG, el Pazo de Prescripción concluye el día igual al del año que inició, completando el número de años fijados para el lapso.
De acuerdo al artículo 233 de la LPAG, el cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la notificación al administrado de la resolución de imputación de cargos.
- No tiene efecto suspensivo ningún acto de la administración inspectiva (requerimientos de información, levantamientos de actas sobre declaraciones, investigaciones reservadas, etc.).
- La suspensión abre un paréntesis o tiempo muerto, pues durante la suspensión el transcurso del Plazo de Prescripción queda paralizado o detenido.
Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de 25 días hábiles, por causa no imputable al administrado.
- Es decir, transcurrido el plazo de 25 días hábiles contados desde el día siguiente de la fecha de notificación al administrado de la resolución de imputación de cargos y en tanto la autoridad competente no haya diligenciado el expediente, esto es, que el administrado no haya tenido conocimiento alguno de la continuación del procedimiento administrativo sancionador[10], entonces a partir del día siguiente de terminado dicho plazo el cómputo del Plazo de Prescripción deberá reanudarse.
- En el caso de la suspensión, solo se detiene el cómputo del plazo y, superada la causal de suspensión, el plazo transcurrido se mantiene y se continúa contabilizando[11] hasta completar el Plazo de Prescripción.
Según el artículo 233 de la LPAG, la autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el Plazo de Prescripción. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
Transcurrido el Plazo de Prescripción, la prescripción produce inmediatamente su efecto liberatorio, operando de pleno derecho y obliga a la autoridad administrativa a declararla de oficio aun si no ha sido alegada por el administrado. Esta postura ha sido recogida por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, órgano competente para emitir opinión jurídica sobre la interpretación de una norma legal o efectos de la misma, señalando que la prescripción se encontraba vinculada a la competencia asignada a la autoridad administrativa para sancionar las infracciones, por tanto, debía ser evaluada de oficio.[12]
En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.
Editorial escrita por Samantha Taipe
[1] MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. 2017.
[2] Resolución N° 190-2013-OEFA/DFSAI, de fecha 30 de abril de 2013. Fundamento Jurídico 6.
[3]BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Lima: Derecho & Sociedad. P.265.
[4] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Lima: Derecho & Sociedad. P.268.
[5] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Lima: Derecho & Sociedad. P. 268.
[6] BACA ONETO, Víctor Sebastian. Loc. Cit. P.269.
[7] BACA ONETO, Víctor Sebastian. Op. Cit.
[8] BACA ONETO, Víctor Sebastian. Loc. Cit. P.268.
[9] MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. 2017.
[10] ZEGARRA VALDIVIA, Diego. La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su
regulación en la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. P.9.
[11] Sentencia recaída en el expediente N° 03681-2010-PHC/TC de 20 de abril 2012 f. 4.
[12] Resolución N° 190-2013-OEFA/DFSAI, de fecha 30 de abril de 2013. Fundamento Jurídico 9
