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Reglas electorales para las elecciones generales de 2021 en el contexto covid19

 

En el Perú estamos próximos a las Elecciones Generales de 2021 donde elegiremos a los/as miembros del Congreso, el Parlamento Andino y el/la Presidente de la República. Sin embargo, venimos atravesando una crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, lo que genera una serie de retos para el proceso electoral. Es por ello que surge la necesidad que se adopten medidas para garantizar el adecuado desarrollo de los comicios.

De acuerdo a IDEA Internacional, al menos 70 países en el mundo han decidido posponer las elecciones nacionales o sub nacionales[1]. En América Latina, por ejemplo, se han pospuesto las elecciones generales de Bolivia, las elecciones locales en Uruguay, las elecciones primarias en Paraguay, entre otras. Por el contrario, en el Perú se decidió mantener la fecha del proceso electoral que se llevará a cabo el 11 de abril del próximo año. En los últimos meses se han emitido diversas normas para asegurar un adecuado desarrollo de los comicios venideros, y se ha avanzado en la agenda de la reforma política, aspectos que pasaré a desarrollar.

  1. Medidas generales

El Congreso de la República, recientemente, emitió la Ley 31038 mediante la cual se establecen ciertas normas transitorias para el desarrollo del proceso electoral 2021 en el marco de la crisis sanitara por el COVID19. Esencialmente se trató de garantizar dos aspectos: i) el derecho a la vida y la salud de las personas, evitando que estas se expongan al contagio; y, ii) el adecuado y participativo proceso electoral, disminuyendo la posibilidad de ausentismo y asegurando la legitimidad de los resultados.

Dichas disposiciones establecen lo siguiente:

  • Extensión del horario de votación (7:00 a.m. a 19:00 p.m.)
  • Exoneración del pago de la multa por omisión de sufragio o participación como miembro de mesa para las personas que tienen mayor riesgo de contagio.
  • La ONPE puede conformar mesas de sufragio para electores que tengan el domicilio en el DNI en distrito distinto al lugar de votación, siempre que pertenezca a la misma circunscripción.
  • Ampliación de los lugares de votación
  • Capacitaciones virtuales para los miembros de Mesa de Sufragio, personeros de las organizaciones políticas y del personal involucrado en el desarrollo del proceso electoral
  • Se establecerá un protocolo sanitario por parte de la ONPE y el MINSA.

Considero que estas medidas pueden ayudar a evitar aglomeraciones en el día de la elección disminuyendo el riesgo de contagio; sin embargo, es fundamental que exista un estricto control de los protocolos sanitarios y una gran responsabilidad ciudadana.

  1. Plazo para la inscripción de candidaturas

Un tema fundamental para la participación en estos comicios electorales es tener en claro el plazo para la inscripción de candidaturas.

El Congreso de la República ha regulado que el plazo máximo en el cual las organizaciones políticas pueden presentar fórmulas y listas de candidatos para el proceso electoral próximo, es hasta la fecha de inicio del plazo de inscripción de candidaturas, es decir, hasta el 22 de diciembre del presente año.

Por otro lado, los candidatos que deseen participar en las elecciones internas deben estar afiliados a la organización política por la que deseen postular y registrar dicha afiliación en el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones, como máximo hasta el 30 de setiembre del presente año.

En relación a los nuevos partidos, se tiene que presentar la solicitud de inscripción hasta el 30 de setiembre y los candidatos que participarán en las elecciones internas se deben encontrar en la relación de afiliados. Al respecto, muchas organizaciones políticas en vía de inscripción han manifestado su disconformidad con el plazo establecido debido a la dificultad que presenta cumplir con todos los requisitos que se establecen en la Ley de Organizaciones Políticas y en el Reglamento del ROP.

Por otra parte, el JNE recientemente ha implementado un portal que permitirá la inscripción de partidos políticos ante el ROP de manera virtual. Ello conllevará a que dicho trámite se realice de forma célere y evitar, a su vez, que exista riesgo de contagio.

  1. Democracia interna

La forma de elección de candidatos/as que representarán a una organización política en determinadas elecciones es un aspecto fundamental para garantizar el principio democrático en nuestro Estado Constitucional de Derecho. Por muchos años en el Perú, los partidos han preferido la elección indirecta, es decir a través de delegados. Ello ha generado una poca representatividad, quedando el control del partido político en manos de los tradicionales dirigentes, limitando la posibilidad de que otros militantes pudiesen acceder a cargos representativos. Por ejemplo, en las Elecciones Congresales Extraordinarias de 2020, de las 21 organizaciones políticas, 14 de ellas decidieron por la elección a través de delegaos.[2]

En el mes de agosto del año pasado, el Congreso aprobó la Ley 30998, mediante la cual se reguló que las elecciones primarias dentro de los partidos políticos se darían de forma simultánea mediante voto universal, libre, obligatorio, igual, directo y secreto de todos los ciudadanos. Es decir, todos los peruanos y peruanas participaríamos en las elecciones internas de las agrupaciones políticas, generando una mayor transparencia y legitimidad.

Esta reforma hubiese sido aplicada por primera vez en el Perú para estas Elecciones Generales de abril del próximo año. Sin embargo, debido a la crisis sanitaria que venimos atravesando, el Congreso de la República consideró pertinente suspender las primarias, abiertas, simultaneas y obligatorias para los comicios venideros. Ello con la finalidad de evitar mayores contagios y la propagación del virus.

Debido a ello, a través de la Ley 31038 se determinó la forma de elecciones internas aplicables para las Elecciones Generales de 2021. Se han contemplado dos modalidades:

  • Elecciones a través de delegados, los cuales, previamente, deben haber sido elegidos mediante voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados. Ello debe darse conforme lo disponga el Estatuto.
  • Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados.

Para ambas modalidades, la ONPE emitirá un reglamento para la ejecución y organización de las elecciones internas. Al respecto, hubiese sido conveniente que tan sólo se contemplase la modalidad de elección a través de afiliados, a fin de garantizar una mayor representatividad. El argumento en contra de contemplar tan sólo esta modalidad se basó en que el desplazamiento de los militantes podría generar un riesgo para la salud. Sin embargo, el anterior jefe de la ONPE señaló que se encontraban en capacidad para poder implementar el voto electrónico para las elecciones internas y de esta manera evitar la aglomeración y desplazamiento. Pese a ello, y en base a la insistencia de algunos parlamentarios, se decidió mantener el voto por delegados como una modalidad por la que pueden optar los partidos políticos.

La gran novedad de la reforma, de todos modos, será que los organismos electorales según sus competencias conducirán las elecciones internas que se llevarán a cabo entre los meses de octubre y diciembre, procesos que previamente siempre fueron arena privativa de las propias organizaciones políticas.

  1. Paridad y alternancia

En el Perú existe una subrepresentación de las mujeres en cargos públicos. En el Congreso de la República, la cantidad de mujeres no han superado el 30% del número total de parlamentarios. Por ejemplo, en el año 2011 tan sólo hubo 28 mujeres de 130, dicha cifra aumentó para el año 2016 donde hubo 37 congresistas mujeres[3]. Actualmente, en el Congreso existen 34 mujeres parlamentarias, cifra que aún sigue siendo muy baja y desproporcional con la cantidad de mujeres en el país.

Históricamente las mujeres han sido excluidas de muchos espacios, entre los que destaca el representativo. Ello es producto del escenario de desigualdad estructural donde las mujeres no cuentan con las mismas oportunidades. En relación a ello, el Tribunal Constitucional en la sentencia 01272-2017-PA/TC, ha determinado que: “La situación de desigualdad que afrontan las mujeres en las sociedades modernas es un problema estructural.”[4]

Bajo esa línea la Corte IDH ha señalado que: “El Tribunal recuerda que no basta con que los Estados se abstengan de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas positivas (…)”[5] Por lo cual, es necesario que la actuación del Estado esté enmarcada en desarrollar una serie de acciones afirmativas a fin de garantizar una verdadera igualdad.

Por ello, un aspecto fundamental para la reforma política es garantizar una paridad en las listas de candidatos y que esta se dé de manera alterna. En las últimas elecciones generales se demuestra que más del 70% de mujeres son ubicadas en el tercio medio y final de la lista y que más del 40% tienen los números finales de las listas.[6] Como consecuencia de ello, cada vez menos mujeres ocupan un escaño en el Congreso.

En el año 2019, el Congreso aprobó la Ley 30996 que incorporaba la paridad y alternancia, pero ello se aplicaría de manera progresiva hasta el año 2031. Es decir, para las elecciones de 2021, no se emplearía este principio. 

Afortunadamente, el actual Congreso aprobó la Ley Nº 31030 mediante la cual se modifican diversos artículos de la Ley Orgánica de Elecciones. Se establece que la paridad será aplicada en las elecciones generales de 2021. Es decir, las nóminas para las elecciones internas estarán integradas por el 50 % de mujeres o de hombres, ubicados de manera intercalada. La lista resultante de los comicios internos también debe asegurar que se cumpla el porcentaje de 50% de mujeres o varones. Además, se establece este criterio deberá ser replicado en la fórmula presidencial, en el parlamento andino, en las candidaturas a cargos de gobernador y vicegobernador regional y en las candidaturas para los cargos de dirección de los partidos políticos.

Lo aprobado constituye un gran avance para garantizar la igualdad de oportunidades para las mujeres en la participación política y el acceso a cargos representativos.

  1. Peruanos en el extranjero

El año pasado el Congreso de la República modificó el artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones mediante el cual se eliminó el apartado referente a los peruanos residentes en el extranjero. En tal sentido se vulneraba el derecho al sufragio de aproximadamente 974 230 electores peruanos.

Sin embargo, este año el Congreso de la República aprobó la Ley N° 31032 creando una circunscripción electoral para los peruanos residentes en el extranjero y se les asigna 2 escaños.  Ello corrige el gran error cometido anteriormente.

  1. Temas pendientes

A fines del mes de marzo del presente año se aprobó la Ley 31010, por la cual se determinó el plazo de seis meses para la aprobación de reformas que serán aplicables para el proceso electoral de 2021, es decir hasta el 28 de setiembre de 2020. Aún quedan pendientes diversos temas en agenda.

a. Impedimentos para ser candidato/a

Un tema pendiente que quedó del Congreso disuelto fue el referido a los impedimentos para ser candidato a ciertos cargos representativos. Se llegó aprobar en primera legislatura un texto que establecía la imposibilidad de postular a cargos de elección popular a las personas que cuenten con sentencia condenatoria en primera instancia por delitos dolosos cuya pena sea mayor a cuatro años. Sin embargo, ello no se llegó a aprobar en una segunda legislatura.

En la nueva conformación del Congreso de la República se observó la necesidad de regular este aspecto, sobre todo con la finalidad de evitar que personas cuestionadas pudiesen acceder a cargos representativos y utilicen ciertas prerrogativas, como la inmunidad parlamentaria, para evitar ciertas responsabilidades.

El texto aprobado en primera legislatura por el Pleno del Congreso, establece la incorporación de los artículos 34-A y 39-A en la Constitución Política del Perú. Se contempla que las personas que tengan una sentencia condenatoria en primera instancia por la comisión de delitos dolosos están impedidas de postular a cargos de elección popular, así como ejercer la función pública mediante designación en cargos de confianza.

Debido a que es una reforma constitucional, es necesario que el mismo texto sea aprobado en la legislatura actual. Dicho tema ha sido agendado en diversas ocasiones, sin embargo, el Pleno del Congreso aún no lo aprueba y sigue aplazando su deliberación y aprobación.

b. Financiamiento político

Uno de los temas principales de la reforma política es el financiamiento de campañas electorales. Por muchos años, el dinero recibido en época electoral no ha tenido un control efectivo. Ello ha generado que exista poca transparencia y se cometan actos de corrupción, conllevando a una debilidad institucional.

Los partidos políticos requieren solvencia económica a fin de asegurar un correcto funcionamiento en sus actividades, especialmente durante la campaña electoral. Sin embargo, al ser las organizaciones políticas espacios de canalización de los intereses de la ciudadanía, y, posteriormente, el medio para acceder a puestos de representación, es fundamental que exista una correcta supervisión de sus finanzas por parte de los organismos electorales.

El Congreso disuelto sólo ha desarrollado la legislación correspondiente al delito de financiamiento político y el delito sobre falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas. Por lo tanto, quedan pendientes una serie de aspectos que deben ser reformados para asegurar un adecuado desarrollo de la campaña electoral próxima.

La Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó el dictamen sobre financiamiento político mediante el cual se propone una serie de modificatorias a la Ley de Organizaciones Políticas. Queda pendiente el debate y la aprobación en el Pleno. Al respecto, Percy Medina señala 4 principales ejes para la reforma del financiamiento político: “incrementar la transparencia del dinero que ingresa a las campañas, establecer un sistema efectivo de control de esos fondos, crear un régimen de sanciones que incentive el cumplimiento y diseñar un reemplazo de la obsoleta franja electoral”.[7]

Tales aspectos son fundamentales para garantizar que exista una mayor confianza en nuestras instituciones y evitar el clientelismo político. Existe una gran responsabilidad en los actuales parlamentarios para aprobar dichas normas, lo cual tendrá una gran repercusión en el fortalecimiento de nuestra democracia.

c. Voto preferencial

Finalmente, un tema pendiente para el actual Congreso es lo referente al voto preferencial. Ello se refiere a la alternativa que tienen los electores para colocar a candidatos/as de su preferencia de la lista que presenta un partido político.

El año pasado el voto preferencial fue eliminado de nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, de acuerdo a la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 30996 se establece que el mismo se mantendrá en las Elecciones Generales de 2021.

No obstante, en la nueva conformación del Congreso se ha vuelto a debatir sobre el voto preferencial, especialmente porque ello tendrá implicancias en dos temas fundamentales: i) Paridad y alternancia; y, ii) Control de las finanzas de las organizaciones políticas.

Se considera que el voto preferencial distorsiona la paridad y alternancia debido a que la lista resultante ubicará en los primeros lugares a los candidatos que tengan mayores votos sin tener en cuenta si son varones o mujeres, lo cual no garantiza que mayor cantidad de mujeres puedan acceder a cargos representativos. Por otro lado, ello también tiene implicancia en el financiamiento político; tal como señala Kevin Casas, “el voto preferencial genera un impulso hacia la atomización de los recursos de subsidio que entrega el Estado. Por otro lado, dificulta la posibilidad de regular efectivamente el financiamiento privado debido a que hay demasiados sujetos a quienes fiscalizar”.[8]

En el Pleno donde se discutió y votó por la paridad y alternancia, muchas bancadas manifestaron la necesidad que también se debatiese la eliminación del voto preferencial. Sin embargo, el parlamentario que presidia la mesa directiva manifestó que no podía votarse sobre lo mismo porque no estaba incluido en el dictamen presentado por la Comisión de Constitución

Ante ello, diversas bancadas presentaron nuevamente iniciativas legislativas a fin de eliminar el voto preferencial de cara a las Elecciones Generales de 2021.  Sin embargo, ello aún no se encuentra en agenda de la comisión.

  1. Conclusiones
  • Las Elecciones Generales de 2021 se desarrollarán en un contexto complicado debido a la crisis sanitaria que venimos atravesando por el COVID-19. Sin embargo, se han aprobado una serie de medidas para garantizar un adecuado desarrollo de los comicios venideros.
  • Asimismo, el Congreso de la República ha avanzado con la aprobación de leyes que tiene una gran incidencia en la reforma política, como por ejemplo la paridad y alternancia.
  • Aún quedan materias pendientes de discusión y aprobación. Es fundamental que exista una voluntad política de parte de los actuales congresistas para aprobar dichas reformas. De esta manera, garantizamos que existe un fortalecimiento de la democracia.
 

[1] IDEA Internacional (2020). Panorama Global del Impacto del COVID19 en las elecciones. En: https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones

[2] IDEA Internacional- Perú (2020). Infografía “¿Cómo eligen sus candidaturas los partidos políticos?” En: https://www.instagram.com/p/CCZjq_ZhIcu/?igshid=l3l40mnea1q6

[3] INEI (2019). Perú brechas de Género 2019. Avances hacia la igualdad de mujeres y hombres

[4] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Expediente 01272-2017-PA/TC. Sentencia: 5 de marzo de 2019.

[5] CORTE IDH. Caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde Vs. Brasil. Sentencia de 20 de octubre de 2016. Serie C No. 31818.

[6] Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (2019). Hacia la democracia del Bicentenario. Informe Final. pág. 19

[7] Medina, Percy (2020). Show me the money. Portal: El Comercio

[8] Casas, Kevin (2020, Julio 7). Participación en la Sesión de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República en el evento denominado “La reforma pendiente: financiamiento político en Perú en el contexto de la pandemia COVID19”

Escrito por Leslie Obando Gamarra

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con especialidad en Derechos Fundamentales y Constitucionalismo en América Latina por la misma casa de estudios. Miembro de Perspectiva Constitucional.