Alcances sobre la categoría de las reservas comunales

Las reservas comunales pertenecen a la categoría directa de las Áreas Naturales Protegidas, en tanto está permitido el aprovechamiento de recursos naturales al interior de las mismas, así como el desarrollo de proyectos de inversión.

Estas reservas comunales no son sólo una muestra representativa del espacio que debe ser protegido para salvaguardar el interés cultural, científico, paisajístico o la conservación de la biodiversidad que contiene; sino que la población que se encuentra allí asentada tiene una cosmovisión particular que debe ser entendida a efectos de una adecuada co-gestión entre la comunidad local y el Estado.

De esta manera, es importante comprender que las prácticas culturales y los propios conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas son utilizados para el manejo, y conservación de los recursos naturales y los servicios ecosistémicos que brinda el área protegida. Es importante en la medida que una adecuada comprensión estatal de esta cosmovisión andino-amazónica permitirá entablar una relación armónica con las comunidades asentadas, en aras de efectivizar un buen manejo y gestión del área.

A continuación se explica el marco general que comprende el tema de las reservas comunales para, posteriormente, explicar las incompatibilidades que se presentan en este tipo de áreas protegidas.

1. Marco General

 1.1  Áreas Naturales Protegidas

La Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, en su artículo 1 define las áreas protegidas como “espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categorías y zonificaciones para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados al interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país”.

Asimismo, el Decreto Supremo N° 038-2001-AG, Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, señala las categorías de áreas protegidas de administración nacional, siendo las reservas comunales áreas de uso directo; es decir, aquellas áreas en las que es posible que se lleven a cabo actividades económicas y el aprovechamiento de recursos naturales. En esta categoría se encuentran las reservas comunales, entendidas en el artículo 56 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, como: “áreas destinadas a la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones locales, o comunidades campesinas o nativas” (subrayado propio).

De igual manera, este mismo artículo hace remisión al artículo 125, sobre el régimen especial de administración de las reservas comunales, el cual entiende que los encargados de la administración del área son los mismos beneficiarios; es decir, las comunidades locales a través de un ente ejecutor para los cuales los recursos que se encuentran en la reserva son fuente principal y ancestral de subsistencia. En ese sentido, el titular del contrato de administración es siempre la población beneficiaria de la reserva comunal, quien debe elegir a sus representantes, así como constituir una persona jurídica que se convierta en ejecutora del contrato de administración[1].

En la medida que los recursos naturales que se encuentran en la reserva comunal son utilizados por las comunidades con fines de alimentación y subsistencia, éstos se convierten en los propios ejecutores de los contratos de administración celebrados con el Estado[2].

2.  Alcances de la figura de Reservas Comunales

2.1 Sobre las reservas comunales

Tal como se encuentra definido en el reglamento de las Áreas Naturales Protegidas, las reservas comunales son espacios que buscan la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones locales, y comunidades campesinas y nativas. De esta manera, en esta área protegida hay un régimen especial en la medida que el ejecutor del contrato de administración es la propia población beneficiaria, la cual no está condicionada a ningún tipo de pago al Estado, pero sí a una adecuada gestión del área.

Más allá del régimen especial que se presenta respecto del contrato de administración, es necesario entender que la población que se encuentra asentada en la reserva comunal tienen particularidades que deben entenderse. Así, muchas de estas comunidades locales manejan sus territorios de acuerdo a sus propios lineamientos y en base al derecho a elegir sus prioridades de desarrollo.

En ese sentido, en este caso también está presente la gobernanza indígena, la cual puede definirse como “las formas de gobierno, autogobierno y ejercicio autónomo de los pueblos indígenas en definir sus asuntos propios (estructura organizativa, instituciones, reglas y mecanismos de control social, entre otros aspectos)”[3]. Esta gobernanza incluye aspectos como el mejoramiento del acceso a la tierra, los recursos naturales, y el reconocimiento de los derechos políticos y culturales. Asimismo, guarda relación con los derechos colectivos de los pueblos indígenas en tanto permite que las comunidades se desarrollen en base a sus propias reglas consuetudinarias para el manejo de los recursos naturales[4].

Sin embargo, es necesario entender que esta gobernanza no es absoluta sobre todo si hablamos de áreas naturales protegidas. Si bien es cierto este es un derecho que se encuentra amparado en el Convenio 169 de la OIT, es el Estado            quien decide cómo se organiza, y cómo es que debe darse la administración y gestión al interior de las áreas protegidas.

Al respecto, podríamos decir que – al tratar de compatibilizar tanto la naturaleza de las áreas protegidas como la gobernanza indígena – en estos casos opera una suerte de ficción legal que no corresponde necesariamente al régimen de autonomía proclamado en el Convenio 169 de la OIT.

2.2 El co-manejo y co-gestión de las reservas comunales

Es necesario señalar que “este régimen es un intento por lograr una participación plena y activa de los pobladores locales indígenas y no indígenas, asumiendo el riesgo y la responsabilidad del manejo del territorio del cual ellos dependen (…)” (DAR 2010: 3).

De esta manera la responsabilidad no recae exclusivamente en el Estado, sino en los propios beneficiarios de la reserva comunal, quienes asumen las funciones de manejo y gestión del territorio. Estas funciones de manejo las ejercen de acuerdo a sus prácticas y conocimientos tradicionales utilizados para el manejo de sus cultivos nativos, de sus parientes silvestres y otros, en tanto fuente base de alimentación y subsistencia.

Sobre el particular, tal como menciona la organización Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), “se debe considerar que el co-manejo es una situación en la que dos o más actores negocian , definen y garantizan entre ellos una distribución equitativa de las funciones de gestión, derechos y responsabilidades para un determinado territorio o un conjunto de recursos naturales” (2010: 5).

De lo anterior se desprende el principio de participación justa y equitativa en los beneficios derivados del manejo y la gestión de las reservas comunales. Los beneficios obtenidos por las comunidades locales asentadas, vienen dadas por la aplicación de sus prácticas ancestrales en la gestión de los recursos de las áreas protegidas para mantener la base que les sirve como fuente de alimentación y de aplicación de sus manifestaciones culturales. Por parte del Estado, los beneficios derivados de un buen manejo del área consisten en efectivizar el cumplimiento de los objetivos de conservación señalados en el artículo 2 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.

En adición al principio de una participación justa y equitativa en los beneficios derivados del buen aprovechamiento del área protegida, se encuentra también las responsabilidades compartidas que ahora recaen tanto en el Estado como en los pueblos indígenas asentados en las reservas comunales.

2.3 Principales ejes de conflicto en la relación entre las Áreas Naturales Protegidas y los Pueblos Indígenas

Según el informe de la FAO/OAPN, el aspecto central de divergencia que se presenta alrededor de las comunidades locales asentadas al interior de las áreas protegidas, se encuentra en la concepción, y valoración que sobre el territorio y los recursos naturales tienen los pueblos indígenas y el Estado. En ese sentido, para las comunidades locales, el territorio es un todo integrado, en el cual existe una relación horizontal entre el hombre y la naturaleza; mientras que, para el Estado, es un bien que debe ser conservado por click here los beneficios que otorga (2008: 33).

De esta manera, los principales ejes de conflicto que pueden presentarse son los siguientes (FAO 2008: 33):

a. A nivel jurídico por la ambigüedad que supone la dualidad de figuras jurídicas sobre un mismo espacio: en este caso, los pueblos indígenas plantean el dominio absoluto sobre sus territorios sobre la base de que su ocupación es ancestral y anterior a cualquier otra. Por su parte, el Estado señala el “interés general” respecto de las áreas protegidas, señalando que tienen dominio pleno sobre esas áreas.

b. A nivel de uso y aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales: las comunidades reclaman derechos sobre los recursos naturales utilizados como su fuente de subsistencia y alimentación. En ese sentido, se trata de la necesidad fundamental que presentan estos pueblos en relación a los recursos que se encuentran en sus territorios

c. En relación con la administración y manejo de los recursos naturales renovables de sus territorios: en este caso, los pueblos indígenas demandan el derecho a gobernar sus territorios, administrando y controlando estos espacios de acuerdo a sus propias prácticas culturales. Sin embargo, los Estados reclaman un poder sobre la toma de decisiones en cuanto a la administración de los recursos naturales que se encuentran al interior de un área protegida[5].

En suma, en la figura de las reservas comunales muchas veces existen divergencias en las visiones que tienen los pueblos indígenas allí asentados, y el Estado. Así, en el caso de las comunidades locales, los recursos naturales que se encuentran en el área son la base fundamental de subsistencia, por lo que reviste de importancia fundamental el buen manejo y gestión del área aplicando sus prácticas ancestrales. Por su parte, el Estado entiende que el interés público debe conservar estas muestras representativas que caracterizan las áreas protegidas, por los servicios ecosistémicos que brinda y por la diversidad biológica presente en ellas.

Frente a estos ejes de conflictos existentes, la nueva tendencia es el establecimiento de alianzas entre el Estado y las comunidades locales asentadas, a través de un modelo de co-gestión en el manejo y la administración del área natural protegida, conforme a lo explicado en el punto anterior.

Al respecto, el Servicio Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (SERNANP) es el jefe de la reserva comunal, mientras que los ejecutores del contrato –y al mismo tiempo beneficiarios- son los pueblos indígenas asentados en dichas áreas protegidas. De esta manera, son los propios beneficiarios quienes se encargan de la administración de las áreas protegidas, con responsabilidades compartidas entre los pueblos indígenas, el Estado y la sociedad civil[6].

Conclusiones:

  1. Las reservas comunales son espacios que buscan la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones locales y comunidades campesinas y nativas. Se encuentran en la categoría de uso directo, por lo que es posible la extracción y aprovechamiento de los recursos naturales existentes.
  1. En las reservas comunales existe un régimen especial, en la medida que el ejecutor del contrato de administración es la propia población beneficiaria, la cual no está condicionada a ningún tipo de pago al Estado, pero sí a una adecuada gestión del área.
  1. Los criterios presentes en las reservas comunales son el de vecindad, el de uso tradicional y el de conservación de diversidad biológica; características de esta área protegida.
  1. La gobernanza indígena que ejercen los pueblos indígenas asentados al interior de las reservas comunales no es absoluta, por lo que opera una ficción legal que no corresponde necesariamente al régimen de autonomía descrita en el Convenio 169 de la OIT.
  1. En las reservas comunales pueden presentarse tres principales ejes de conflictos: i) a nivel jurídico por la ambigüedad que supone la dualidad de figuras jurídicas sobre un mismo espacio; ii) a nivel de uso y aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales; iii) en relación con la administración y el manejo de los recursos naturales renovables.
  1. Para superar los tres ejes de conflictos, es necesario potenciar el co-manejo y co-gestión en un intento por lograr una participación plena de las comunidades locales que también son beneficiarios de los servicios ecosistémicos que brinda el área protegida.

BIBLIOGRAFÍA:

  1. ANDRADE, Karen y otros. 2011 “Gobernanza ambiental en Bolivia y Perú. Gobernanza en sus tres dimensiones: de los recursos naturales, la conservación en áreas protegidas y los pueblos indígenas”. Quito: FLACSO, 2011, p. 118.
  1. CALLE, Isabel y Pulgar-Vidal, Manuel. 2011 Manual de legislación ambiental, volumen 1. “Las áreas naturales  protegidas”. Lima: SPDA, pp.86-87.
  1. MORENO, Bernie. 2016  “Reserva Comunal Amarakaeri ganó premio de innovación sostenible para Latinoamérica”. En SPDA. Consulta: 03 de julio de 2016. http://www.spda.org.pe/reserva-comunal-amarakaeri-gano-premio-de-innovacion sostenible-para-latinoamerica/
  1. PROGRAMA FAO/OAPN. 2008 “Fortalecimiento del manejo sostenible de los Recursos Naturales en las Áreas Protegidas de América Latina”. FAO, 2008, pp.8-9. 

[1] CALLE, I y Pulgar-Vidal. Manual de legislación ambiental, volumen 1. “Las áreas naturales protegidas”. Lima: SPDA, 2011, p.86-87.

[2] Según Calle y Pulgar-Vidal, los contratos de administración son aquellos por los cuales el Estado, a través del SERNANP, encarga a los beneficiarios la ejecución de las funciones de administración y manejo de una reserva comunal.

[3] ANDRADE, Karen y otros. “Gobernanza ambiental en Bolivia y Perú. Gobernanza en sus tres dimensiones: de los recursos naturales, la conservación en áreas protegidas y los pueblos indígenas”. Quito: FLACSO, 2011, p. 118.

[4] Ídem. 120.

[5] PROGRAMA FAO/OAPN. “Fortalecimiento del manejo sostenible de los Recursos Naturales en las Áreas Protegidas de América Latina”. FAO, 2008, pp.8-9.

[6]  Como ejemplo se encuentra la Reserva comunal Amarakaeri  creada mediante Decreto Supremo N° 031-2002-AG y ubicada en el departamento de Madre de Dios. De acuerdo con el SERNANP, Amarakaeri es una de las más grandes reservas comunales del país y “posee una alta variedad fisiográfica, compuesta por terrazas, colinas y montañas, en diversos pisos de selva alta y baja, con una gran variedad de ecosistemas y microclimas que brindan refugio a un enorme número de especies de fauna y flora, muchas de ellas en situación amenazada”. Consulta: 11 de junio de 2017 (http://www.spda.org.pe/reserva-comunal-amarakaeri-gano-premio-de-innovacion sostenible-para-latinoamerica/).

Escrito por Andrea Lino Suárez

Andrea Lino Suárez

Abogada por la PUCP, con segunda especialidad en derecho ambiental y de los recursos naturales por la misma casa de estudios.
Se desempeña como especialista legal en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
Actualmente cursa la maestría en gerencia social en la PUCP.

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