Elefantes blancos en Lima: De la ausencia del Estado y la importancia de una planificación urbana

Elefante Blanco es una producción argentina, dirigida por Pablo Trapero, y que relata la historia de dos curas, Julián y Nicolás, y una asistente social que lideran un programa de transformación social en las villas marginales de Buenos Aires, ante la total inacción de las autoridades municipales para atender las necesidades y los problemas de esta comunidad.

La distinción de esta villa es el elemento que le da nombre a la película y el mayor representante del desamparo estatal que viven estos sectores, un enorme edificio abandonado al cual llaman elefante blanco y al que han convertido en un espacio para vivir.

A partir de esta película, analizaremos la realidad de la Lima de hoy en materia de planificación urbana. Para tal propósito, será necesario formularnos las siguientes preguntas: ¿Dónde está el Estado?, ¿qué ha hecho el Estado?, ¿qué debe hacer el Estado?; todas las cuales serán respondidas en las siguientes líneas.

  1. ¿Y dónde está el Estado? De las villas argentinas a los asentamientos humanos limeños

Elefante Blanco es una película que nace de la combinación de una metáfora arquitectónica y una historia real que toma lugar en las villas marginales de Buenos Aires, Argentina. El título “Elefante Blanco” alude al gran edificio abandonado a media construcción al interior de una de estas villas que, en sus inicios, pretendía convertirse en el hospital público más grande de Latinoamérica, pero resultó un proyecto fallido que nunca logró culminarse debido a la ineficiencia estatal, y a los distintos intereses políticos y económicos en juego.

Así, elefante blanco no es más que el claro símbolo de la ausencia del Estado y la dejación política en un contexto de rápido crecimiento poblacional y expansión urbana. Dado que por muchos años no existió interés alguno en la continuación de las obras para la construcción del hospital, ni mucho menos presencia del Estado en el desarrollo de estas villas. Muchas personas que no tenían dónde vivir, inmigrantes y vecinos ocuparon los distintos espacios del elefante blanco, instalándose aproximadamente unas 300 familias. Ello, también propició que en los alrededores se empezaran a construir casuchas bajas, con techos de lata y paredes de cartón, que en un cerrar de ojos trajo consigo una considerable sobrepoblación, incremento de construcciones irregulares y focos de violencia en sus diversas manifestaciones. Los pasillos de la villa, las rejas y las cadenas que separan cada sector, las escaleras sin pasamanos, los pisos abiertos al abismo, los pisos anegados por la lluvia reciente, la gente que revuelve la basura o separa los cartones, los enfrentamientos entre los vecinos a punta de balazos; todo ello convive entre las paredes de cemento del gran elefante blanco y las angostas calles de tierra de la villa.

De esta manera, la película nos muestra la otra cara de la ciudad de Buenos Aires, una realidad que no le es ajena a Lima. En los años 90, el gobierno de Alberto Fujimori modificó el modelo económico hacia un modelo primario-exportador y de servicios, en el cual se otorgó un papel importante al sector privado y el capital extranjero. Así, se produjo un abandono oficial de la planificación por parte del Estado, ya que se consideraba que las prioridades debían ser dictadas por el mercado. Por otra parte, se anuló el proceso de descentralización en curso, lo cual dejó al país sin un sistema de planificación y gobernanza descentralizada.

En los últimos años, a pesar del llamado “boom inmobiliario”, el número de viviendas, construidas a través tanto de políticas públicas como de proyectos puramente comerciales, ha sido muy bajo en relación con el enorme déficit de vivienda existente y ha estado dirigido principalmente a los grupos de ingresos medios, considerados más rentables por el sector de construcción. Así, por ejemplo, el programa Techo Propio –  Vivienda Nueva para hogares de bajos recursos económicos ha tenido poco éxito y muchos problemas en su ejecución[1].

Sumado a ello, es posible observar que, hasta el día de hoy, existe una gran debilidad e ineficiencia en cuanto a planificación urbana en Lima Metropolitana. Se puede decir que los planes de desarrollo de Lima han quedado como documentos de política urbana poco importantes, por no decir letra muerta, entre otras cosas, por no haber sido acompañados de las respectivas herramientas estratégicas necesarias para su implementación. Un ejemplo claro de ello es el llamado Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao (PLAM 2035), el cual fue propuesto en el 2014, durante la gestión de Susana Villarán, y que, sin embargo, no fue puesto en marcha durante la gestión de Luis Castañeda Lossio.

Según se aprecia en la introducción del PLAM 2035, bajo una orientación dominantemente territorial, el PLAM 2035 proponía una serie de directrices y normativas sobre el uso del suelo, construyendo una propuesta de ordenamiento urbano y territorial, y una cartera de programas urbanísticos y proyectos estructurantes[2]. De esta manera, se buscaba cubrir el vacío dejado por el PLANDEMET 1990-2010, cuya vigencia formal se extinguió en el año 2010 pero que, desde una perspectiva técnica y estratégica, caducó mucho antes.

No obstante, después de muchas idas y venidas, la gestión de Luis Castañeda hizo que el PLAM 2035 corra la misma suerte que las anteriores, no logrando concretizarse. Según Hernán Núñez Gonzales, actual regidor de la Municipalidad Metropolitana de Lima, “la gestión [actual] solo tenía que aprobar el plan, pero prácticamente la desechó y (…) no se está elaborando otro. La planificación [de una ciudad] está a cargo de los alcaldes, pero el desorden se genera por la ausencia de un norte y una normativa laxa que prioriza intereses inmobiliarios a los de la población”[3].

De ahí que, actualmente, Lima Metropolitana no cuente con un Plan de Desarrollo Metropolitana mediante el cual orientar la gestión territorial y la expansión urbana de las ciudades que componen la metrópolis. En este sentido, tampoco las Municipalidades Distritales cuentan con un parámetro general a nivel provincial en función al cual formular sus propios Planes Urbanos Distritales para fines de ordenamiento y desarrollo urbano. A nivel local, la situación se torna un tanto más preocupante, puesto que “la gran mayoría de Gobiernos Locales (…) no tienen la capacidad suficiente para elaborar sus propios planes ni para controlar la observancia de las normas y reglamentos expedidos a nivel nacional”[4].

En consecuencia, ante la imposibilidad de acceder a la vivienda formal, muchas familias, en su mayoría hogares de bajos recursos económicos e inmigrantes, han optado por la autoconstrucción de sus propias viviendas. Además, la falta de una adecuada implementación de los planes urbanos, así como de una efectiva supervisión del cumplimiento de las normas de zonificación por parte de las autoridades municipales ha provocado que estas familias construyan en zonas no permitidas, y sin las consideraciones técnicas exigidas por las normas aplicables. Así, estas familias se han ubicado en las partes más altas de los cerros, quebradas, colinas escarpadas y otros lugares poco aptos para la construcción de viviendas, e inclusive en áreas declaradas de protección ecológica por planes anteriores, expuestos al riesgo de desastres naturales, y hasta donde será casi imposible extender los servicios públicos básicos. De esta manera, es posible observar un gran conglomerado de asentamientos humanos, en su mayoría informales, que desbordan la periferia de la ciudad.

  1. ¿Qué ha hecho el Estado? Informalidad urbana e insuficiencia de servicios básicos

La formación de asentamientos humanos y la repetida ausencia del Estado ha favorecido a la consolidación de problemas relacionados con la irregularidad de la propiedad, la incompatibilidad de los usos del suelo, la falta de acceso a los servicios públicos básicos, problemas sociales, tales como la delincuencia y demás formas de violencia.

En esta película, se muestra cómo la Municipalidad asume un rol inactivo por muchos años, pese a saber que un gran número de familias había ocupado una construcción no concluida sin ninguna autorización, mientras que otros habían autoconstruidos sus propias viviendas en los alrededores sin observancia de las normas de zonificación, y que dada su informalidad tales familias no habían podido acceder adecuadamente a los servicios urbanos. La Municipalidad poco o nada hizo, sino hasta que el padre Julián propusiera un proyecto de construcción de viviendas para los habitantes de esta villa. Si bien el proyecto fue aceptado por la Municipalidad y, después de algunos años, puesto en marcha, no tuvo éxito alguno. A pesar de los incansables esfuerzos del padre Julián y el padre Nicolás, la Municipalidad no tuvo reparo alguno en desentenderse del proyecto, con lo cual no procedió con la entrega de los materiales de construcción según el cronograma establecido y no efectuó el pago de las remuneraciones a los obreros quienes, por cierto, eran los mismos miembros de la villa.

De igual forma, uno de los problemas que ha traído consigo la falta de un rol planificador y fiscalizador del Estado, ha sido la informalidad de una gran cantidad de asentamientos humanos y, por lo tanto, el no acceso a un título de propiedad. Según estadísticas del INEI, en el 2003, 3 863 lotes en asentamientos humanos en Lima no fueron formalizados; 12 años más tarde, en el 2015, la situación sigue siendo la misma, 3 581 lotes en asentamientos humanos no están formalizados. En consecuencia, según registros de INEI, se ha verificado una reducción en el otorgamiento de títulos de propiedad en asentamientos humanos limeños, debido a la menor formalización en el año 2015. Así, la situación ha ido de peor en peor; en el 2003, se otorgaron 11 387 títulos de propiedad a los ocupantes de los lotes formalizados; mientras que en el 2015 solo se otorgaron 5 922 títulos de propiedad a los lotes formalizados.

Asimismo, en Lima, se hace cada vez más evidente el problema de la accesibilidad a los servicios urbanos y la debilidad del Estado para remediar esta situación. Así, por ejemplo, en el 2011, “90% de las viviendas están conectadas a la red pública de agua potable, pero si el centro de la ciudad tiene acceso al agua de manera permanente, no es el caso en la periferia; mientras más uno se aleja de la zona central, más está discontinuo el servicio, hasta funcionar solamente algunas horas a la semana”[5]. La población que no tiene acceso a la red de agua click here potable se abastece gracias a camiones cisternas, donde vecinos recurren a pozos de agua no siempre legales. Según estadísticas del INEI, en el 2011, el 1.9% de la población limeña dependía de los camiones cisternas; mientras que en el 2015, la situación no ha cambiado mucho, pues el 2% de las viviendas limeñas sigue abasteciéndose de agua por medio de estas cisternas[6]. Sumado a ello, este tipo de abastecimiento de la población más marginalizada es irónicamente el más caro, pero de menor calidad, revelando así las evidentes desigualdades del acceso al agua. “La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) revela que un hogar limeño que no cuenta con agua potable paga seis veces más que uno con acceso a ese recurso”[7].

  1. ¿Qué debe hacer el Estado?: Planificación Urbana

En las anteriores secciones, hemos podido apreciar la ausencia del Estado en dos momentos claves, antes y después de la formación de los asentamientos humanos. En un primer caso, la ausencia del Estado se manifiesta por la falta de una planificación urbana, esto es, la falta de un nuevo Plan de Desarrollo Metropolitano que integre los lineamientos de gestión del suelo y desarrollo urbano; y el no ejercicio efectivo de su rol fiscalizador, es decir, la no supervisión del cumplimiento de los planes urbanos, las normas de zonificación y demás normas aplicables. Mientras que, en un segundo caso, la ausencia estatal se manifiesta claramente en la falta de un plan de intervención para solucionar los problemas de irregularidad de la propiedad, adecuada accesibilidad a los servicios urbanos y la incompatibilidad de los usos del suelo.

En este sentido, la problemática que nos plantea la película y que, a su vez, hemos podido identificar en Lima nos conduce a abordar un tema medular que nos permitirá entender el origen de todos los problemas antes identificados: la planificación urbana.

Para una mejor compresión, empecemos por explicar qué entendemos por ordenamiento territorial. Según la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, el ordenamiento territorial es la expresión o proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales de la sociedad según un concepto rector, es decir, de acuerdo a la visión de desarrollo de una comunidad dentro de su territorio[8]. Los objetivos del ordenamiento territorial son el desarrollo socio económico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio. Así, el ordenamiento territorial es la base necesaria y fundamental de toda ordenación del uso de suelo, y aprovechamiento de los recursos naturales; prefigura lo que al cabo del tiempo será la ciudad o el espacio territorial por él considerado.

El ordenamiento del territorio implica, entonces, tres tipos básicos y genéricos de intervención: legislar, planificar y ejecutar los planes aprobados. Estos tres tipos de intervención pueden verse como etapas encadenadas dentro del proceso global de ordenamiento del territorio.

En primer lugar, la legislación implica la determinación de las políticas territoriales, pues se fijan los objetivos que se pretenden alcanzar y los principales instrumentos que se van a utilizar para tal efecto. Actualmente, se encuentran vigentes la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y el Decreto Supremo Nº 022-2016-VIVIENDA, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible; todos los cuales deben ser leídos en concordancia con la Constitución (en adelante, el “RATDUS”). En particular, el RATDUS tiene por objeto regular los procedimientos técnicos que siguen los Gobiernos Locales a nivel nacional, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, de acondicionamiento territorial y de desarrollo urbano de sus circunscripciones.

En segundo lugar, la planificación consiste en la elaboración y aprobación de planes que definan un modelo territorial futuro. El artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que la Municipalidad Provincial tiene como función exclusiva aprobar el plan de desarrollo urbano, plan de desarrollo rural, esquema de zonificación de áreas urbanas, plan de desarrollo de asentamientos humanos y demás planes específicos.

Según el artículo 22 del RATDUS, la Metrópoli Nacional conformada por la conurbación de la Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao no requiere del Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), sólo corresponde el Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM), al cual se incorpora el contenido del PAT. Así, el Plan de Desarrollo Metropolitano es el instrumento técnico – normativo que orienta y regula la gestión territorial y el desarrollo urbano sostenible de las áreas metropolitanas, conformadas por jurisdicciones distritales, cuyas circunscripciones son parte de una continuidad física, social y económica. Se elabora en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial Regional, las Políticas y Regulaciones Regionales y Nacionales, y el Sistema Nacional de Centros Poblados.

El PDM está dirigido a orientar la distribución equilibrada de la población en el ámbito de ambas provincias; promover el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y económicos como función del acondicionamiento territorial; desarrollar el uso racional de su infraestructura, equipamiento y servicios básicos urbanos; densificar e intensificar el uso del suelo; preservar y mejorar el medio ambiente; promover la iniciativa privada en la ejecución de los programas y proyectos de inversión; priorizar la inversión pública en los sectores deficitarios y de pobreza urbana; propiciar la participación de la sociedad civil en la planificación del territorio; y; concertar permanentemente con los otros niveles de gobierno. Es así que la planificación urbana viene a ser una manifestación importante del ordenamiento territorial y de ahí que resulte de suma importancia su implementación en nuestras ciudades.

Por último, la ejecución de los planes consiste en la transformación de la realidad de acuerdo con las determinaciones de los planes aprobados. La aprobación de un plan no supone la finalización del proceso, sino el inicio de una nueva fase, posiblemente, la más decisiva y compleja, pues implica la transformación real del territorio en concordancia a los lineamientos fijados en los macro y micro planes, que requerirá una permanente coordinación con cada uno de los niveles de gobierno.

Hoy, se hace más que nunca indispensable un trabajo conjunto entre el Gobierno Nacional, Municipalidades Provinciales, Municipalidades Distritales y la ciudadanía en general para la elaboración y puesta en marcha de una efectiva planificación urbana que atienda nuestra realidad y, por ende, los diversos problemas que aquejan a la comunidad. Es necesario, entonces, un nuevo enfoque que implique una práctica de planificación más estratégica y proactiva, que reconozca la gran influencia de los muchos actores involucrados en esta y en el desarrollo urbano en general. El plan debe dejar de ser visto como un producto final, y comenzar a ser pensado como un proceso organizado y capaz de construir consensos entre los diferentes actores urbanos, en aras de un desarrollo sostenible e inclusivo, sin elefantes blancos.

[1] CALDERÓN C., Julio. Techo Propio Vivienda Nueva. ¿Por qué falla? Lima: Wasi: revista de estudios sobre vivienda. Vol. 1, N° 1. 2014. pp. 35 -56.

[2] MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA. Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao (PLAM 2035). Memoria de análisis y diagnóstico. Tomo 1. 2014. p. 78. Enlace: <http://img.plam2035.gob.pe.s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/plam2035/T1/MemAD/MA1-2-3.pdf>

[3] El Comercio. Lima tras huaicos: los problemas para la reconstrucción. Lima. 10 de abril de 2017. Enlace: <http://elcomercio.pe/lima/lima-huaicos-problemas-reconstruccion-1-413547>

[4]FERNÁNDEZ-MALDONADO, Ana María. Crecimiento urbano y planificación en Lima Metropolitana. Consideraciones en torno a la situación actual. Lima: Espacio, Sociedad y Territorio. Vol. 2, N° 3. 2015. p. 16.

[5] Metzger, P., Gluski, P., Robert, J., Sierra, A., Brougère, A.-M., Institut français d’études andines, Sociedad Geográfica de Lima, Institut de recherche pour le développement (France). Atlas problemático de una metrópoli vulnerable: Desigualdades urbanas en Lima y Callao. 2015. p. 9.

[6] INEI. Formas de abastecimiento de agua de los hogares, según área de residencia, 2001 – 2015. Enlace: <https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/poblacion-y-vivienda/>

[7] RPP Noticias. El agua es un bien escaso que el Perú no sabe administrar. Actualidad. 22 de marzo de 2017. Enlace: <http://rpp.pe/peru/actualidad/la-falta-de-agua-potable-afecta-a-8-millones-de-peruanos-noticia-998969>

[8] Carta Europea de Ordenación del Territorio. Suscrito por los países representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT). Aprobada el 20 de mayo de 1983 en Torremolinos (España).

Escrito por Samanta Taipe Anchiraico

Miembro de la comisión de Actualidad Jurídica de la Asociación Civil Foro Académico. Alumna de 8 vo ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

¿Qué opinas del artículo?

comentarios