La minería artesanal

ANTECEDENTES

La minería artesanal desde una caracterización operacional estuvo confundida con la actividad de la pequeña minería creada por Decreto Ley N° 18880 (08/06/71); empero su existencia legal como estamento de la última clasificación de la actividad minera recién se da con la Ley N° 27651 (24/01/02)-Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 013-2003-EM (21/04/02); para el propósito se creó, en el Ministerio de Energía y Minas, la Dirección de Promoción Minera, empero, la formalización como proceso quedó en una buena intención, salvo algunos intentos focalizados con financiamiento internacional como los Proyectos PAPI (USA), MAPEM (Alemania) y GAMA (Suiza).

El Estado mediante Ley N° 28315 (05/08/04) y su reglamentado con Decreto Supremo N° 040-2004-EM (27/10/04) estableció el derecho de preferencia a los mineros artesanales que estuvieren ocupando en forma pacífica y pública áreas libres o con suspensión de admisión de petitorios; para el efecto, deberían ser previamente identificados como tales y empadronados, lo que se cumplió sólo en Madre de Dios; otro intento focalizado de la formalización de la minería artesanal.

Pretendiendo generar confianza en la minería artesanal el Estado, en 2010, crea una Comisión Multisectorial a través del Decreto Supremo N° 045-2010-PCM para la elaboración de un Plan Nacional de Formalización de la Minería Artesanal con participación de los actores que tendría un plazo de seis meses a partir de su instalación. La Comisión Multisectorial fue un deseo, no funcionó; pero fue otro intento.

MARCO TEÓRICO

I.- IDENTIFICACIÓN

Lo artesanal deriva del arte que es productor de un acto creativo que responde a concepciones ideológicas de la sociedad en cada momento. El artesano es la persona que ejerce un arte u oficio meramente mecánico. En término moderno, se usa para referirse a quien hace por su cuenta objetos de uso doméstico imprimiendo su sello personal. El artesano está vinculado a la artesanía y ésta es un trabajo realizado manualmente.

La minería artesanal tal como se presenta no puede ser concebida como una actividad creativa sino el modo personal de realizar la extracción de minerales en condiciones rudimentarias para utilizar como medio de subsistencia. En otras latitudes la actividad minera artesanal se realiza por razones culturales.

El Banco Mundial define la minería artesanal desde una visión operacional como “el tipo de minería más primaria, caracterizada por individuos o grupos de individuos que explotan depósitos en pequeña escala con métodos manuales o equipos simples”. La legislación nacional define como “una actividad de subsistencia que se sustenta en la utilización intensiva de mano de obra que la convierte en una gran fuente de generación de empleo y de beneficios colaterales productivos en las áreas de influencia de sus operaciones, que generalmente, son las más apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo (…)”.

En ambos casos la minería artesanal está identificada como actividad informal que genera un empleo indecente pero que permite la sobrevivencia; de ahí que, el minero artesanal es fundamentalmente un trabajador independiente que realiza actividad informal fuera de la ley, pero dentro del sistema por ser un gran consumidor y proveedor a la vez de la economía formal.

II.- LOCALIZACIÓN

El objeto de la minería artesanal es la explotación del oro en determinadas zonas  del país. De acuerdo al informe estimativo del Ministerio de Energía y Minas la producción artesanal que representaba el 17% de la producción nacional del oro que en 1990 fue de entre (12,000 kg.) y 1994 (24,000 kg.); y generó empleo a 22,000 trabajadores informales. Son cuatro zonas de mayor gravitación donde se localizan los mineros artesanales.

Madre de Dios: En el departamento de Madre de Dios se concentra esta actividad en mayor cantidad. Son los lavaderos de oro en los cauces de los ríos Huaypetuhe, Madre de Dios y Malinowski. El río Huaypetuhe donde abundan los placeres aluviales el 80% de la población minera artesanal del departamento, sin embargo, la cuenca del río Madre de Dios es el más atractivo para la minería informal que concentra a importantes poblados y a (43) comunidades nativas con quienes a menudo tienen conflictos. Según estadísticas del Ministerio de Energía y Minas, antes de la ley de interdicción, Madre de Dios representaba el 70% de la producción nacional del oro a razón de 2.10 kilogramos por minero y anual debido a la mecanización en gran parte de las operaciones.

El método de extracción del oro es diversificado que se dan desde operaciones mecanizadas hasta el uso de tecnología elemental, por lo que no es pertinente generalizar a la minería artesanal de esta zona porque las operaciones sean informales por falta de conocimiento sino  porque hay la intención de mantenerse al margen de la ley.

Sur Medio: La actividad de la minería artesanal se localiza en zonas  de los departamentos de Ica (Nazca y Palpa), de Ayacucho (Lucanas y Sancos) y Arequipa (Caravelí, Paucar del Sarasara y Condesuyos). Los mineros informales se concentran en la parte alta de las cuencas que muchas de ellas son áridas por lo que necesitan agua, en tanto el procesamiento (quimbaletes) lo hacen en las partes bajas. El sur medio ha sido receptor de varios movimientos migratorios, especialmente de los departamentos que registran mayor cantidad de pobreza como Ayacucho, Huancavelica y Apurímac.

Puno: Este departamento tiene una larga tradición minera que registra desde la época colonial. La minería artesanal se concentra en la provincia de San Antonio de Putina cuyas áreas mineras se localizan en Ananea, La Rinconada y Cerro Lunar. En esta zona, ubicada a 4,000 metros sobre el nivel del mar, la actividad artesanal es muy dura. En Ananea trabajan más de 4,000 personas de las cuales el 53% son contratistas informales que se dedican exclusivamente a la actividad minera. En las zonas de la Rinconada y Cerro Lunar que registran más de 8,000 familias (+ de 30,000 aprox.) se dedican en su mayoría a la minería artesanal y lo peculiar es la existencia de una institución  “Asociación de Mujeres Pallaqueras” que registra a más de 800 mujeres que participan en esta actividad.

La Libertad: La actividad minera artesanal está localizada en la parte sierra de este departamento en las zonas de Pataz, Retamas, Parcoy y Buldibuyo de la provincia de Pataz, destacando el  pueblo de Pataz que alberga 850 familias de las cuales una gran parte se dedican a la minería artesanal informal, otras al comercio y  a la agricultura.         

III.- EL IMPACTO MEDIOAMBIENTAL

El impacto negativo genera la minería artesanal es sobre el medio ambiente. Es el desconocimiento absoluto de la ciencia y tecnología y trabajan al margen de la ley. La contaminación por el uso del mercurio es el principal problema ambiental. El Ministerio de Salud informa que sólo en el Sur Medio los mineros artesanales informales pierden cada año alrededor de 70 toneladas de mercurio líquido que ocasionan durante el proceso de amalgamación del oro. La contaminación con mercurio gaseoso se produce durante el proceso de refogado por evaporación y liberación del mercurio. Esta operación se realiza generalmente en la morada familiar del minero, donde los niños intervienen en el trabajo exponiendo su salud, pues, se han encontrado altos niveles de mercurio en la sangre en todos los miembros del entorno familiar

La minería artesanal contamina el curso de los ríos especialmente en los depósitos aluviales donde el lavado del  mineral requiere grandes cantidades de agua. El mercurio líquido al transformarse en el agua en una serie de compuestos tóxicos mata a los peces y contamina la salud de las personas y pueblos. El mercurio gaseoso al evaporarse sus moléculas suspendidas en el aire se precipitan sobre el suelo y las aguas por acción de las lluvias. También genera impactos negativos en el ecosistema; en Madre de Dios es patético la desaparición de los bosques naturales y la secuela de erosiones en la superficie donde habitan los seres bióticos.

IV.- LA SEGURIDAD Y SALUD OCUPACIONAL

La falta de recursos, el desconocimiento en materia de seguridad, la falta de información y los equipos rudimentarios utilizados en la minería artesanal determinan el índice de accidentes fatales. Según la OIT las principales causas de accidentes son: la caída de rocas y hundimiento de tierras, la falta de ventilación, la mala utilización de explosivos,  la falta de conocimiento y de información, y el uso de equipos anticuados; asimismo señala que los riesgos de la salud son la exposición al polvo, al mercurio y otras sustancias químicas, el ruido y vibraciones, la ventilación deficiente y excesivo esfuerzo.

En efecto, el mayor peligro se presenta en el beneficio del mineral con el contacto e inhalación del mercurio que no sólo afecta al minero sino a su entorno familiar por  las externalidades que genera por la quema de la amalgama. En los yacimientos aluviales la explotación de placeres con el método del monitoreo el peligro es latente por insuficiente presión de agua del monitor que aumenta las posibilidades de derrumbes. Por otro lado en las operaciones de socavones el minero artesanal está expuesto al polvo con la secuela de enfermedades respiratorias.

El drama social generado por la minería artesanal es el trabajo infantil que es la participación de los niños en las labores mineras que al margen de las motivaciones que tenga es un patrón cultural especialmente en las zonas donde se concentran los migrantes provenientes de las comunidades campesinas. Se estima que son cincuenta mil niños que trabajan en actividades mineras; una realidad lacerante que recusa al Estado democrático.

V.- LA INFORMALIDAD LABORAL

La minería artesanal está definida en la legislación nacional como una actividad de subsistencia que se ubica dentro del marco del trabajo informal, y éste, se define como actividad de los trabajadores por cuenta propia que pertenecen a un sector muy importante de la economía nacional que es el sector informal. La informalidad es un fenómeno que no tiene causa única ni es independiente de las condiciones de subdesarrollo del país que se ha calificado de ilegal o extralegal, pero su existencia está vinculada estrechamente al desempleo que ya es un problema estructural que caracteriza no sólo a nuestro país  sino a los países en vías de desarrollo.

La minería artesanal que es una actividad económica informal se realiza en las fronteras del trabajo autónomo en forma intensa y extensa de las relaciones personales sin las mínimas condiciones de protección y con ingresos por debajo del click here nivel de subsistencia. Está lleno de desconocidos donde el esfuerzo personal prevalece sobre el colectivo generador de la economía informal que caracteriza al país entero.

La causa fundamental de la informalidad está registrada en las migraciones del campo a la ciudad a partir de la década del setenta por el estancamiento de la agricultura y escasez de tierras; sin embargo, las ciudades no tuvieron capacidad de absorción ni empleo que darles, es entonces que se dedicaron a la actividad informal que procurase los medios de subsistencia. En un segundo momento a partir de los noventas por la tercerización de las actividades económicas se aplica en el Perú la flexibilización de las normas laborales cuyo detonante fueron los ceses colectivos que determinó que los trabajadores sin empleo emigraran de las ciudades al campo optando por las actividades económicas autónomas de riesgo y otras de alto riesgo como la minería.

La minería artesanal como una estratificación de la actividad minera es reconocida por el Estado recién en 2002 con la promulgación de la Ley N° 27651, aunque su existencia es de mucho antes que ahora constituye un fenómeno socio económico preocupante por haber crecido vertiginosamente no solamente por la falta de empleo sino por el alto precio del oro que se registra en el mercado internacional.

Los mineros artesanales son trabajadores absolutamente informales; todos venden lo que producen prestan servicios a contratistas; unos están al borde de la ilegalidad y otros en la ilegalidad misma; a algunos se podría clasificarlos como micro o pequeños empresarios, pero en este plano son absolutamente informales; no se sabe realmente cuántos son, pero expresan la situación de la mayoría de la población minera de este orden que tiene intrínseca relación con la pobreza. Son proveedores de su propio trabajo.

VI.- LA FORMALIZACIÓN

La formalización es la única alternativa para revertir la economía informal de la minería artesanal en economía formal que interesa al Estado por necesidades del fisco; empero, siendo un fenómeno muy complejo la solución no está en hacerlo desaparecer que es el deseo de la gran minería y la voluntad legislativa al parecer va en esa dirección con la promulgación reciente de la ley de interdicción a la minería ilegal. El reto es crear políticas de inclusión social para este sector de sobrevivencia y la formalización tiene que darse a partir de una política de Estado. Entre los mecanismos de la formalización de la minería artesanal cabe proponer:

La simplificación del sistema legal e institucional; considerando que la informalidad cuyo origen es una situación de hecho mantener el status tiene altos costos por encontrarse al otro lado de la ley; para la formalización el problema del costo de permanencia no radica en verdad en la tributación, el problema está en los costos legales no tributarios, entre ellos los costos burocráticos debido a la telaraña de leyes innecesarias, pues, la Ley N° 27651, Ley de formalización y Promoción  de la Pequeña Minería y Minería Artesanal en realidad sirvió para el pago de derecho de vigencia con beneficio y nada más. De este modo el sistema legal y la institucionalidad no son para ellos, no responde a su modus vivendi y  modus operandi, el Estado habrá fracasado en su intento desperdiciando la creatividad natural de los informales

La descentralización integral; la descentralización institucional en el país está en proceso, pero tiene que ser real y efectiva que signifique una transferencia integral del poder central a los gobiernos regionales y locales; que las demandas sociales que se gestan a menudo en las regiones se resuelvan in situ, y para ello es necesario que la transferencia sea con autonomía, con presupuesto y con capacidad de gestión.

Se debe integrar la legislación oficial con la extralegal; la homogeneidad de la minería artesanal facilita la integración en relación con otros sectores; la potencialidad de desarrollo de la minería informal radica en su capacidad creativa pese a las condiciones tan desfavorables y la falta de acceso a los recursos mínimos para cumplir su fin sólo están motivados por la capacidad de supervivencia. Los mineros informales están en un sistema de intercambio realizando las actividades vendiendo productos o prestando servicios a los formales; además, ellos son grandes consumidores de los formales (equipos, herramientas, mercantiles, etc.). La complementariedad está en que las actividades de la exportación informal son integradas a la producción formal; ergo, la capacidad de los mineros informales resulta mejorada por su acceso a los mercados de la economía formal.

VII.- DISCUSIÓN

El trabajo informal ha sido una condición de pobreza urbana, hoy también de la pobreza rural, que se origina en un primer momento por las grandes concentraciones sociales a causa de las migraciones que el Estado provocó por el menosprecio y desdén hacia las poblaciones del Perú profundo; de ahí que la informalidad crece en forma cuantitativa por la masificación de los desempleados.

La  minería artesanal básicamente es una actividad de subsistencia generadora del empleo informal en las áreas deprimidas donde la vulnerabilidad de los trabajadores se atribuye a la ausencia de las políticas de empleo y a la falta de oportunidades de acceso a la economía formal. Entre tanto es la única procura de una sobrevivencia.

Los mineros artesanales se desarrollan en la clandestinidad y al margen de la legalidad generando ocupaciones parasitarias y riesgosas, pues, comprometen a personas de su entorno familiar o reclutan (contratistas) a otras personas que trabajan sin ninguna protección legal; es el trabajo negro e ilegal donde no hay identidad del trabajador ni del empleador; no existe ninguna clase de relaciones jurídico-laborales, tan sólo funcionan las relaciones personales.

La informalidad minera tiene origen en una situación de hecho, mantener el status no sólo es consecuencia del desempleo sino muchas veces es una situación de tradición; además, la formalización implica un costo que no están dispuestos a afrontar por tener una economía de subsistencia, tampoco podrán afrontar el costo de permanencia dentro de la economía formal. ¿Qué hacer y cómo hacer?

El trabajo minero artesanal genera efectos altamente negativos; atenta la salud de los actores, depreda los recursos naturales renovables, contamina el medioambiente y compromete a los niños, situación social que recusa por sí mismo al Estado.

VIII.-CONCLUSIONES

La minería artesanal es una actividad económica de subsistencia que está calificada como actividad informal e ilegal; se caracteriza básicamente por la utilización intensa de mano de la obra.

  1. La minería artesanal en una economía de libre mercado, que sólo ofrece el trabajo calificado, es el sector informal que genera el trabajo no calificado.
  2. Los mineros informales identificados en varias zonas del país se diferencian, todos generan los mismos problemas comunes: el impacto medioambiental, uso inadecuado de sustancias químicas, el trabajo infantil y la falta de seguridad y deterioro de la salud ocupacional.
  3. La minería artesanal es parte de la economía informal generalizada en el Perú; lo ubicamos en una zona gris entre la oficialidad y la realidad, entre la legalidad e ilegalidad; surge como una realidad social pero con una economía diferenciada.
  4. La minería artesanal realiza una actividad informal que ya es parte de la naturaleza estructural que experimenta la sociedad peruana, es la secuela de la crisis del Estado criollo, centralista y burocrático que pretende desahogarse con el impulso del proceso de descentralización que aún no cuaja.
  5. La tercerización de las actividades económicas ha creado un mercado único de trabajo privilegiando al trabajo cerebral o calificado donde los trabajadores no calificados no tienen lugar; entonces no hacen lo que deben hacer sino lo que pueden hacer.

REFERENCIAS BIBIOGRÁFICAS

  1. CHACALTANA, Juan: Reforma en la Contratación y Despido en el Perú de los 90: Lecciones y Perspectivas; Revista del departamento de Economía de la PUCP, Volumen Nº 48; año 2001. Lima-Perú.
  2. DE SOTO, Hernando: El Otro Sendero. Editorial Printer Colombiana 1990. Colombia.
  3. GUTIERREZ GUARDIA, Carlos Amado: Formalización de la Relaciones Personales de Trabajo. Tesis para obtener el Grado académico de Magister en Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Unidad de Post Grado de la Facultad de Derecho de la UNMSM.
  4. LOPEZ JIMENEZ, Silecio: Comentarios en Desborde Popular y Crisis del Estado veinte años después de José Matos Mar. Fondo editorial del Congreso. Año 2004-Lima-Perú.
  5. MATOS MAR, José: Desborde Popular y Crisis del Estado. Ediciones de Estado Perugrafh. Cuarta Edición. Año 1080. Lima-Perú
  6. RIFKIN, Jeremy: El Fin del Trabajo. Editorial Paidos. Segunda Edición. Año 1997. Buenos Aires-Argentina.
  7. TOCMAN, Víctor: De la Informalidad a la Modernidad. Revista del Departamento de Economía de la PUCP. Volumen XXIV Nº 48. Año 2001. Lima-Perú.
  8. VITANTONIO, Nicolás: Las Nuevas Fronteras entre el Trabajo Subordinado y el Trabajo Independiente. V Congreso Regional Americano del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Setiembre 2001. Lima-Perú.

Escrito por Carlos Gutiérrez Guardia

Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor de Derecho Minero en la Escuela Académica Profesional de Ingeniería de Minas en la UNMSM. Profesor de la Maestría en Ciencias Ambientales en la Unidad de Postgrado de Ingeniería Geológica, Minera, Metalúrgica y Geográfica de la UNMSM.

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