El papel sancionador de la Presidencia del Concejo de Ministros ante las situaciones de desastres

«Pasó acaso una vez por delante donde él (el Licenciado Vidriera)

estaba un juez de comisión que iba de camino a una causa criminal,

y llevaba mucha gente consigo y dos alguaciles;

preguntó quién era, y como se lo dijeron, dijo:

– Yo apostaré que lleva aquel juez víboras en el seno, pistoletes en la cinta y rayos en las manos para destruir todo lo que alcanzare su comisión».[1]

 

Como respuesta estatal al fenómeno de El Niño durante el pasado verano de 2017, el cual ocasionó que distintas regiones del norte y del centro de nuestro país padecieran los efectos devastadores de las lluvias torrenciales, las inundaciones y los huaycos, se promulgó la Ley Nº 30556, “Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios”.

Uno de las propuestas de esta ley es la delegación de la potestad sancionadora a la Presidencia del Concejo de Ministros (PCM).

Aquella potestad se encuentra regulada en la Tercera Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 30556:

«TERCERA.- Infracciones y Sanciones

Para efectos de lo establecido en la presente Ley se aplican las siguientes infracciones y sanciones:

 

Infracciones:

1.Las infracciones son los actos u omisiones en que incurren los funcionarios, servidores y empleados públicos en general, así como las personas naturales y jurídicas, en contra de lo establecido en la presente Ley y la Ley Nº 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd).

2.Constituyen infracciones las siguientes:

a) Permitir, facilitar, regularizar, fomentar el asentamiento en zonas de alto o muy alto riesgo no mitigable.

b) Instalar servicios públicos en zonas de alto o muy alto riesgo no mitigable.

c) Incumplir las obligaciones establecidas en la presente Ley y la Ley Nº 29664, Ley que Crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y su reglamento.

d) Incumplir las normas técnicas de seguridad en edificaciones.

e) Interferir o impedir el cumplimiento de las funciones de inspección y fiscalización de la entidad rectora del Sinagerd.

f) Omitir la implementación de las medidas correctivas contenidas en los informes técnicos de las entidades del Sinagerd.

g) Presentar documentación fraudulenta para sustentar el cumplimiento de las normas técnicas en Gestión del Riesgo de Desastres.

h) Consignar información falsa.

i) Exponer a la población al riesgo, mediante la emisión de certificados o constancias de posesión en los cauces de las riberas, las fajas marginales y las fajas de terreno que conforman el derecho de vía de la red vial del Sistema Nacional de Carreteras.

j) Otras que se establezcan por Ley o norma expresa.

Sanciones:

La Presidencia de Consejo de Ministros en su calidad de Ente Rector del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd) fiscaliza e impone sanciones de inhabilitación temporal, inhabilitación definitiva, económicas, así como de amonestación, multa, suspensión y revocación de certificados, permisos, registros y autorizaciones, clausura temporal o definitiva de establecimientos, demolición y desalojo, según corresponda, en caso de incumplimiento o trasgresión de las disposiciones establecidas en la presente Ley y la Ley Nº 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd) y su reglamento.

Conjuntamente con las sanciones administrativas que se impongan al infractor, se le exige la reposición de la situación a su estado anterior, así como la indemnización por los daños y el perjuicio ocasionados.

La imposición de sanciones administrativas conforme al presente régimen, no exime a los infractores de la responsabilidad civil, penal o administrativa funcional a que hubiere lugar.

Las actividades de fiscalización a cargo del Ente Rector pueden ser tercerizadas de conformidad con las disposiciones aplicables, para lo cual el Ente Rector queda facultado a contratar la tercerización utilizando los procedimientos de selección establecidos en la presente Ley, para lo cual los contratos correspondientes deberán incluir obligatoriamente, cláusulas anticorrupción y resolución por incumplimiento».

Cabe precisar que, el antecedente legal inmediato de tal función punitiva se encuentra regulado en los artículos 20º y 21º de la Ley Nº 29664, “Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD)”.

Adelantando opinión, la Tercera Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 30556 es ilegal, inconstitucional y atenta contra los derechos humanos, porque carece de la presencia de una autoridad instructora.

Al respecto, en todo procedimiento administrativo sancionador (PAS) se exige la presencia de una autoridad instructora. Por citar algunos ejemplos: el Tribunal del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) soluciona las controversias sobre propiedad intelectual y libre competencia; el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) regula y supervisa el mercado de las telecomunicaciones para promover la competencia, la calidad de los servicios y el respeto a los derechos de los usuarios; el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas (TNRCH) resuelve los conflictos vinculados a la gestión del recurso hídrico; etc.

Siendo así, la existencia de una autoridad instructora se encuentra regulada en los artículos 180º, 184.4º, 230º y 235º de la Ley Nº 27444, “Ley del Procedimiento Administrativo General”. Tales disposiciones legales (y las que resulten pertinentes de la misma Ley Nº 27444) se aplican supletoriamente para los procedimientos administrativos, conforme a lo preceptuado por el artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27444.

Para el caso que nos ocupa, la Tercera Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 30556 no establece expresamente, ni anticipadamente, cuál será el ente encargado de resolver un conflicto, controversia o dilucidar alguna certidumbre jurídica. Tan solo indica que la PCM es el Ente Rector del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).

Por otro lado, dicha disposición legal tampoco indica cuáles serán los principios administrativos aplicados al momento de imponer una sanción, como por ejemplo, el principio de razonabilidad.

Además, tampoco señala cuáles serán los criterios que en el orden de prelación se implementarán para graduar la pena: la gravedad del daño, el perjuicio económico, la repetición, la continuidad, las circunstancias, el beneficio ilegal y la intencionalidad en la conducta del infractor.

Además, la labor de la PCM se encuentra tan recargada de asuntos políticos como para poder promover de oficio procedimientos administrativos sancionadores. Lo más probable es que se desentienda de cualquier situación de desastre y remita el expediente administrativo al Gobierno Regional o al Gobierno Local.

click here justify;">De otro lado, el artículo 9º de la Ley Nº 29664 refiere quiénes son los entes que integran el SINAGERD, pero no indica, expresamente, cuáles serán las autoridades que se pronunciarán ante la comisión u omisión de una infracción cometida.

Luego, si afirmamos que al interior de un procedimiento administrativo, la PCM investiga, resuelve y sanciona; entonces, haría la labor de juez y de parte material imparcial, lo cual es ilegal porque atenta contra el principio del debido procedimiento administrativo, el cual se encuentra expresamente señalado en los artículos IV del Título Preliminar y 230º de la Ley Nº 27444.

Y si la Tercera Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 30556 atenta contra el principio del debido procedimiento deviene en inconstitucional, porque contraviene un principio, garantía y derecho subjetivo constitucional como lo es su homólogo: el debido proceso.

El debido proceso se encuentra plasmado en el numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú de 1993:

«Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.

Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación».

El debido proceso es un derecho fundamental, el cual forma parte del núcleo duro de los derechos humanos (junto a la vida, la integridad física, la libertad individual y la igualdad ante la ley).

Asimismo, el debido proceso se encuentra positivizado en tratados internacionales sobre derechos humanos: el artículo 8.1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En conclusión, la Tercera Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 30556 es ilegal, inconstitucional y violadora de los derechos humanos, debido a la carencia de una autoridad instructora y de los lineamientos básicos que requiere todo procedimiento administrativo sancionador. Todo ello atenta contra el principio del debido procedimiento administrativo, y a su vez repercute negativamente sobre su equivalente constitucional el debido proceso.

Notas: 

[1] Un reconocimiento al Dr. Antonio Peña Jumpa por su búsqueda insaciable en la elaboración de propuestas jurídicas para las situaciones de desastres.

Del mismo modo, mi enhorabuena para el Dr. Reynaldo Bustamante Alarcón por compartir conmigo sus inquietudes académicas en el ámbito del Derecho Procesal.                                           

[2] «Artículo 20º.- Infracciones

20.1 Las infracciones son los actos u omisiones en que incurren las autoridades, funcionarios, servidores y empleados públicos en general, así como las personas naturales y jurídicas, en contra de lo establecido en la presente Ley.

20.2 Constituyen infracciones las siguientes:

  1. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley.
  2. El incumplimiento de las normas técnicas de seguridad en defensa civil.
  3. La interferencia o impedimento para el cumplimiento de las funciones de inspección de las entidades que conforman el Sinagerd.
  4. La omisión de la implementación de las medidas correctivas contenidas en los informes técnicos de las entidades del Sinagerd.
  5. La presentación de documentación fraudulenta para sustentar el cumplimiento de las normas técnicas en Gestión del Riesgo de Desastres.
  6. Consignar información falsa.
  7. Otras que se establezcan por ley o norma expresa».

[3] «Artículo 21º.- Sanciones

En los casos que la presente Ley o su reglamento lo señalen, el órgano rector del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres impone sanciones de inhabilitación temporal, inhabilitación definitiva, económicas, así como de amonestación, multa, suspensión y revocación de certificados, permisos, registros y autorizaciones, clausura temporal o definitiva de establecimientos y demolición, a quienes transgredan la presente Ley.

Conjuntamente con las sanciones administrativas que se impongan al infractor, se le exige la reposición de la situación alterada a su estado anterior, así como la indemnización por los daños y el perjuicio ocasionado.

La imposición de sanciones administrativas no exime a los infractores de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar».


[1] CERVANTES SAAVEDRA, Miguel. Novelas Ejemplares. Navarra: Salvat Editores, S.A. y Alianza Editorial, S.A., 1969, p. 31.

Escrito por Juan Carlos Torres Márquez

Juan Carlos Torres Márquez

Abogado. Egresado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ha trabajado en la Procuraduría Ad Hoc “Casos Fujimori – Montesinos” (2000 – 2006). Asimismo, participó en el proyecto “Archivamiento de denuncias en el Ministerio Público de los delitos peculado y colusión en los distritos fiscales de Lima, Ancash, Junín y Ayacucho”, a cargo de la Defensoría del Pueblo, Programa de Ética Pública, Prevención de la Corrupción y Políticas Públicas de la Defensoría del Pueblo, con el apoyo AMBERO de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ PERÚ) (Marzo 2014 – 29/05/2014).
También trabajó en el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas (TNRCH) de la Autoridad Nacional del Agua (2015 – 2016).
Ha escrito y brindado conferencias sobre temas de Derecho Constitucional, Derechos Humanos, Lucha Anticorrupción, Derecho Comparado y Antropología Jurídica.
A la fecha actual es adjunto de docencia del curso Seminario de Integración en Teoría General del Derecho por la PUCP.

¿Qué opinas del artículo?

comentarios