El debate de la inmunidad parlamentaria: Análisis de la reforma constitucional en torno al artículo 93 de la Constitución

Durante los últimos años, la inmunidad parlamentaria ha sido observada por la población y por diversas instituciones del Estado con un alto nivel de desconfianza, ya que, en muchos casos, esta ha sido empleada por las y los congresistas para rehuir a los cuestionamientos que mantienen con la justicia. Es de conocimiento general que estos cuentan con amplios márgenes de actuación que los diferencian de cualquier ciudadano; y sabemos también, que esta prerrogativa los coloca en una situación especial de “intangibilidad”.

Pero, ¿en qué consiste realmente la inmunidad parlamentaria?

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa, una atribución de la que “gozan” las y los congresistas con la finalidad de poder ejercer el mandato representativo de una manera libre de represalias políticas, ideológicas u otras que puedan entorpecer sus funciones.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional, su objetivo es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación. En ese sentido, el Congreso no asume un rol acusatorio, sino estrictamente verificador de la ausencia de contenido político en esta acusación[1].

Por tanto, queda claro que, si no existiera inmunidad parlamentaria, las y los congresistas podrían verse permanentemente amenazados, ya sea por sus convicciones políticas o en virtud de las funciones que puedan desempeñar al interior del Congreso, como por ejemplo, en la integración de comisiones de alto interés público.

En ese sentido, el rol del Congreso no es determinar la responsabilidad del/la congresista en cuestión, sino únicamente desestimar cualquier tipo de móvil político o amenaza que exceda la acusación que pesa en su contra.

¿Cómo está regulada la inmunidad parlamentaria?

La inmunidad parlamentaria se encuentra regulada en el artículo 93 de la Constitución y en el artículo 16 del Reglamento del Congreso. Esta puede ser analizada en dos momentos: la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto.

La primera de ellas refiere a que, una vez asumido el cargo de congresista hasta un mes después de cesar en el mismo, este no puede ser procesado sin previa autorización del Congreso de la República o de la Comisión Permanente.

El segundo momento refiere a la inmunidad arresto. Si bien, un congresista puede ser procesado por el Poder Judicial de manera previa a la asunción de su cargo, e incluso, el proceso puede continuar y concluir en una sentencia condenatoria; con el cargo de congresista prevalece la inmunidad de arresto, por lo que no puede ser privado de libertad sin la previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente.

Finalmente, si el congresista realiza un delito y es detenido en flagrancia, deberá ser puesto a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente en un plazo de veinticuatro horas, a fin de que este autorice o no la privación de libertad y enjuiciamiento.

En síntesis, la inmunidad parlamentaria opera de este modo:

 

 

Todos los supuestos en los que un/a determinado/a congresista cometa un acto delictivo, hace depender su enjuiciamiento y detención, al levantamiento de inmunidad que pueda hacer o no el Parlamento, lo cual ha sido una práctica muy requerida por parte del Poder Judicial, pero muy poco concedida por parte del Congreso.

El caso más relevante que podemos utilizar para ejemplificar la inmunidad de arresto es el de Edwin Donayre, congresista de Alianza para el Progreso (APP), quien fue condenado a cinco años y seis meses de prisión efectiva por el robo de gasolina cuando se encontraba al mando de la Comandancia de la Región Militar Sur del Ejército Peruano, entre enero y agosto de 2006[2]. Al respecto, el Congreso ordenó levantar su inmunidad de manera tardía, por lo que hoy en día se encuentra prófugo de la justicia[3].

¿La inmunidad parlamentaria se ha convertido en impunidad?

El autor César Delgado Guembes señala que la inmunidad parlamentaria se concibe siempre desde el mal uso del mandato parlamentario y del malentendido que conlleva a los congresistas a protegerse regularmente entre sí cuando existe riesgo de sanción o pérdida de fuero; y que, debe distinguirse entre la finalidad de la prerrogativa en sí misma, con el mal uso que de la inmunidad se hace[4].

Coincido con el autor en que la inmunidad parlamentaria es necesaria para el desempeño de las funciones políticas de todo/a congresista. No obstante, no puede pasar desapercibido el escenario de crisis política e institucional que atravesamos actualmente y, como clara muestra de que buscamos revertirlo, participamos del referéndum realizado en diciembre del año pasado. Sin embargo,  pese a los esfuerzos efectuados hasta el momento, es claro que para perseguir de manera eficaz los delitos de corrupción cometidos por diversos funcionarios públicos y para consumar una verdadera reforma del sistema de justicia y de nuestras instituciones, se requiere además la adopción de una serie de reformas constitucionales y legislativas para alcanzarlo.

Con todos los procesos en trámite que deberían iniciarse y aquellos que ya concluyeron pero que no pueden determinar la privación de libertad porque no existe levantamiento de la inmunidad, es que las diferentes bancadas han buscado excusar esta negativa en argumentos que se asemejan en demasía a la determinación de la responsabilidad penal.

Los grupos parlamentarios que votan en contra del levantamiento de inmunidad, usualmente señalan que no existen elementos que acrediten que las/los congresistas imputados deban afrontar un proceso penal; extralimitando sus funciones y adoptando más bien un rol juzgador, exigiendo prácticamente que el Poder Judicial acredite que la persona es “culpable”.

¿Cuáles fueron los esfuerzos del Ejecutivo en reformar la inmunidad parlamentaria?

Fueron múltiples los proyectos sobre la reforma o eliminación de la inmunidad parlamentaria que arribaron al Congreso de la República y que, sin éxito, fueron archivados en la Comisión de Constitución y Reglamento. Uno de ellos, fue el Proyecto de Ley N° 4192-2018-PE presentado por el Poder Ejecutivo el 10 de abril de este año, el cual proponía que fuera la Corte Suprema de Justicia quien se encontrara a cargo del levantamiento de la inmunidad parlamentaria en lugar del propio Congreso de la República. Sin embargo, este proyecto fue denegado y enviado al archivo.

click here justify;">Como parte de la denegatoria de varios proyectos impulsados por el Ejecutivo con carácter de urgencia, el 29 de mayo, el Presidente de la República planteó una cuestión de confianza sobre diversos proyectos de ley y proyectos de reforma constitucional, entre los cuales se encuentra el Proyecto de Reforma Constitucional N° 4416/2018-CR sobre inmunidad parlamentaria.

A fin de materializar este pedido del Presidente de la República, el 4 de junio de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar, se presentó ante el Congreso e indicó que la “esencia” de esta iniciativa consiste en evitar que el Congreso actúe como juez y parte en casos que involucren la integridad y probidad de sus miembros; por lo que debe estar a cargo de un órgano autónomo, ajeno a cálculos políticos, que motive sus decisiones con base a criterios de imparcialidad e independencia[5].

La inmunidad parlamentaria, ¿en manos de quién?

Concuerdo en que debiera ser un órgano autónomo e independiente quien se encargue de levantar la inmunidad parlamentaria, sin restarle al Congreso la obligación de analizar que los pedidos de procesamiento y arresto se encuentren libres de cualquier injerencia política o persecución.

La propuesta inicial del Ejecutivo planteaba que el levantamiento de la inmunidad se encuentre a cargo de la Corte Suprema de Justicia, la misma que procesaría en un fuero especial a las y los congresistas. De igual modo, señalaba que, si existía una orden de detención en su contra por un proceso penal previo, no sería necesario levantar la inmunidad de arresto, lo cual evidentemente facilitaría la imposición de la pena y la privación de libertad correspondiente.

Considero que esta propuesta era adecuada, pese a la necesidad de esta prerrogativa en la función parlamentaria, lo cierto es que se requiere neutralizar el permanente entorpecimiento de actos de investigación y la obstaculización de las acciones de la justicia. Ello, principalmente, debido a que los pedidos de levantamiento de inmunidad son desestimados o dilatados con frecuencia por parte del Congreso.

¿Qué ha sucedido con este proyecto de reforma constitucional?

El día viernes 19 de julio, la Comisión de Constitución y Reglamento emitió el dictamen correspondiente a este proyecto de reforma constitucional, en el que no solo desestimó la propuesta del Poder Ejecutivo en todos sus extremos, sino que se “reforzó” la figura de la inmunidad parlamentaria[6].

De esta manera, el dictamen mantiene la facultad del Congreso para aprobar o rechazar las solicitudes de levantamiento de inmunidad enviadas por la Corte Suprema cuando exista sentencia firme. Es decir, el levantamiento de esta prerrogativa no solo permanece como atribución del Congreso, sino que, adicionalmente, el proceso debe haber concluido con una sentencia firme para luego de ello, determinar si conviene o no levantar la inmunidad de arresto.

Cabe indicar que, luego de la emisión del dictamen, corresponde que este sea sometido a votación en el Pleno del Congreso. Será el Pleno entonces, el que decidirá si se aprueba toda la propuesta de la Comisión de Constitución y Reglamento que rechaza en todos los extremos la propuesta del Ejecutivo, o si se reconsidera aprobar un texto sustitutorio.

De cualquier modo u otro, queda claro que “las manos” en las que coloquemos el levantamiento de la inmunidad parlamentaria es un tema que posee una alta relevancia política, que tanto el Legislativo como el Ejecutivo se han preocupado en regular de manera minuciosa. Este debate debe permanecer, de cara a afrontar los problemas de corrupción e impunidad que nos aquejan hoy en día.


Fuente de la imagen: https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/congreso-archivar-proyecto-inmunidad-parlamentaria-walter-alban-noticia-638155

Referencias:

[1] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Expediente N° 0006-2003-PI/TC. Fundamentos 5 y 6.

[2] EL COMERCIO. “El caso ‘Gasolinazo’: ¿Por qué fue condenado Edwin Donayre?”. Fecha: 4 de mayo de 2019. <https://elcomercio.pe/politica/caso-gasolinazo-sentenciado-edwin-donayre-informe-ejercito-peru-noticia-618200>

[3] RADIO PROGRAMAS DEL PERÚ. “Congreso aprobó levantar la inmunidad parlamentaria a Edwin Donayre”. Fecha: 2 de mayo de 2019. <https://rpp.pe/politica/congreso/edwin-donayre-congreso-aprobo-levantar-la-inmunidad-parlamentaria-noticia-1194760>

[4] DELGADO GUEMBES, César. “Introducción al estudio del Parlamento Peruano: ¿qué es, qué hace y cómo funciona?”. Página 138.

[5] DIARIO EL PERUANO. “Discurso del Jefe de la PCM Salvador del Solar”. Fecha: 4 de junio de 2019. <http://www.elperuano.pe/noticia-discurso-del-jefe-de-pcm-salvador-del-solar-80191.aspx>

[6] DIARIO PERÚ 21. “Comisión de Constitución aprobó su propia propuesta de inmunidad parlamentaria”. Fecha: 19 de julio de 2019. <https://peru21.pe/politica/comision-constitucion-aprobo-propia-propuesta-inmunidad-parlamentaria-nndc-491312>

Escrito por Ana Lucía Puente Rugel

Bachillera en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Adjunta de docencia en el curso de pre-grado Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la Facultad de Derecho de la PUCP.

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