La determinación del uso de suelo en cada tipo de zonificación: Límite a la intervención estatal

Comentarios a la Resolución No. 0723-2017/SDC-INDECOPI

La Sala Especializada en Defensa de la Competencia del Tribunal de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, resolvió la denuncia interpuesta por Inversiones Viramar contra la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Distrital de Miraflores, sobre barreras burocráticas, mediante la cual se pronuncia sobre un tema poco tratado, la delimitación de qué usos se encuentran permitidos en una zona geográfica – índice de usos.

En general, el caso versaba sobre la denuncia de Viramar contra las Ordenanzas 920 y 1012- MML, emitidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, respecto al plano de zonificación del distrito de Miraflores (primera barrera burocrática) y al giro de restaurante que tiene uso no conforme en zonas calificadas con zonificación de Residencial Densidad Media (segunda barrera burocrática), lo cual había generado que no pueda ejercer la actividad económica en su predio.

Respecto a la primera barrera burocrática alegada, la Sala determinó que el Plano de Zonificación únicamente clasifica el uso de la zona en la cual se ubica el establecimiento comercial. Es decir, no es una prohibición expresa, sino que lo considera como un plano informativo del tipo de zonificación de cada zona. Por ello, concluye que el plano de zonificación aprobado por la Ordenanza 920-MML no tiene por objeto regular una actividad económica ni establecer en sí misma una prohibición para realizar un giro comercial en particular.

En cuanto a la segunda barrera alegada, la Sala determinó que si era procedente en la medida que la Ordenanza 1012-MML regulaba los usos comerciales permitidos en el distrito de Miraflores (Índice de Usos de suelos del distrito de Miraflores), lo cual sí podría constituir una prohibición a realizar una actividad económica y, por ello, una barrera burocrática. Esta consideración generó que la Sala determine que Inversiones Viramar había cumplido con presentar indicios de la presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática, por lo que la carga de la prueba se invirtíó pasando a cargo de las municipalidades denunciadas acreditar la razonabilidad de tal medida.

La Municipalidad de Lima señaló que el sustento de razonabilidad de los usos de cada zonificación se encontraba en los dos dictámenes que sirvieron para emitir la Ordenanza cuestionada; sin embargo, no presento uno y el otro solo contenía la propuesta de modificación de otra ordenanza. Por su parte, la Municipalidad de Miraflores señaló que la prohibición de desarrollar el giro de restaurante estaba dirigida a salvaguardar el orden y la planificación de las actividades urbanas en el distrito, preservando el medio ambiente y la calidad de vida de los vecinos, una estructura vial adecuada, así como la protección de la residencialidad y prevalencia de edificaciones de carácter familiar.

Estos criterios no fueron considerados por la Sala, ya que no existía un estudio técnico que sustente la existencia de algún problema que pudiera afectar los intereses alegados y que se encuentren relacionados con el desarrollo del giro de restaurante en áreas calificadas como RDM del Sector B de Miraflores. Adicionalmente, la Sala determinó que no se había cumplido con acreditar la proporcionalidad de tal prohibición y que está fuera la opción menos gravosa. Por tanto, dicha prohibición constituía una barrera burocrática carente de razonabilidad.

Debe considerarse que la administración pública tiene la facultad de limitar el derecho de propiedad e intervenir en la regulación de los usos que se le dé a determinado predio (suelo). En efecto, las municipalidades provinciales tienen la facultad de emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, es decir, sobre zonificación y otros. Sin embargo, esta intervención estatal no puede ser indiscriminada y absoluta. Téngase en cuenta que todo derecho no es absoluto teniendo límites y más en este tipo de casos en lo que se limita es el derecho de propiedad.

El derecho de propiedad respecto de un predio se encuentra limitado por el Código Civil a la zonificación, a los procesos de habilitación y otros; pero estas limitaciones no pueden ser absolutas, sino que deben de realizarse bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo como premisa ser o establecer la opción menos gravosa. Nótese que con este tipo de regulación se debe tener mucho cuidado, puesto que al regular parte del derecho de propiedad se puede llegar a realizar una expropiación indirecta.

El Índice de Usos de Suelos es el documento con el cual se permite identificar los tipos de actividades comerciales correspondientes a cada tipo de zonificación. Si bien la identificación de los usos del suelo y la compatibilidad de las distintas zonas urbanas se efectúa según el Plan de Desarrollo Metropolitano o Urbano, teniendo en consideración el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano; también lo es, que este no contiene todo lo necesario para determinar los usos, es decir, no se establecen los criterios mínimos que deben utilizarse para dicho fin.

Los criterios alegados por la Municipalidad de Miraflores son válidos y coherentes, pero tienen que estar plasmados en un estudio técnico urbanístico que permita respetarlos y respetar el derecho de propiedad de todos los vecinos. Debe tenerse en cuenta que en Lima Metropolitana existe el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) que es un organismo público descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con personería jurídica de Derecho Público Interno, y con autonomía administrativa, económica y técnica, que tiene dentro de sus funciones realizar este tipo de estudios, pero que al parecer no es explotado como se debería.

Por tanto, la Sala analizando el caso concreto determinó que la prohibición de giro de restaurante en áreas calificadas como RDM constituía una barrera burocrática, puesto que la misma no se sustentaba en ningún tipo de estudio técnico razonable, al no haberse presentado documento alguno que así lo acredite, impidiendo de este modo la realización de la actividad económica de restaurante y restringiendo su acceso al mercado.

Desde este contexto, esta resolución refuerza el criterio que viene adoptando la Sala de Defensa de la Competencia, conforme lo pasamos a detallar:

  1. Resolución No. 0187-2015/SDC-INDECOPI:

Controversia: “Determinar si la restricción de vender y exhibir en la vía pública productos en el giro de “diseñadores de moda”, contenida en el literal h) del artículo 17 de la Ordenanza 141-MSI, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad”.

Decisión: “66. En tal sentido, de la revisión de la documentación que obra en el expediente, se verifica que la Municipalidad no presentó informes técnicos que acrediten que los problemas alegados serían ocasionados por permitir la venta y exhibición a la vía pública en locales habilitados para el giro “diseñadores de moda”. En consecuencia, no acreditó que la medida sea idónea para solucionar dicho problema, por lo que la restricción cuestionada constituye una barrera burocrática carente de razonabilidad por falta de idoneidad”.

  1. Resolución No. 0240-2015/SDC-INDECOPI:

Controversia: “Determinar si la prohibición de desarrollar el giro de “Salón de Recepciones” en un local que cuenta con zonificación de “Residencial Densidad Alta R6”, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad”.

Decisión: “65. Por tanto, debido a la falta de documentación que acredite la existencia de un problema relacionado con la ejecución de las actividades propias de un Salón de Recepciones en la zona R6 que afecte la salud, seguridad y convivencia de los vecinos, esta Sala considera click here que la medida resulta carente de razonabilidad”.

  1. Resolución No. 0476-2015/SDC-INDECOPI:

Controversia: “Determinar si la prohibición de realizar la actividad de enseñanza dentro del área denominada “Centro Histórico” y en el área comprendida por: la avenida Brasil, la avenida 28 de Julio, la avenida República de Chile, la avenida Arenales, el jirón Manuel Ascencio Segura, la avenida Paseo de la Republica y la avenida Guzmán Blanco hasta la intersección con la avenida Brasil, contenida en el artículo primera de la Ordenanza 1740 de la MML, que regula el desarrollo de las actividades de enseñanza en el Centro Histórico y el Cercado de Lima, y materializada en la Resolución de Subgerencia 0000000840-20140-SISLIC-SC del 31 de julio de 2014, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad”.

Decisión: “48. Por tanto, dado que la restricción contenida en el artículo primero de la Ordenanza 1740, se aplica de manera diferenciada sin que exista una justificación objetiva para ello que haya sido alegada y/o acreditada por la MML, dicha medida contraviene el artículo 12 del Decreto Legislativo 757 y, en consecuencia, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal.”

Como se aprecia, el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual tiene como criterio adoptado de forma uniforme que la clasificación de uso de suelos debe estar debidamente sustentada en un estudio técnico. Por ello, los municipios están obligados a realizar estudios técnicos (urbanísticos) que les permitan determinar los usos aplicables a de cada tipo zonificación, beneficiando a todos los vecinos, que no estaremos bajo los criterios que cada administración pretenda imponer, puesto que algunas son más sesgadas al carácter residencial del distrito y otras al comercial.

Debe dejarse constancia que las municipalidades alegan utilizar la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de las Actividades Económicas (CIIU); sin embargo, está clasificación utilizada de forma independiente no es criterio válido. En efecto, la clasificación dada en el CIIU fue adaptada a la regulación oficial del Perú por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en su versión Revisión 4[1], para la elaboración de las estadísticas oficiales por las instituciones integrantes del Sistema Estadístico Nacional, a fin de garantizar la homogeneidad y compatibilidad regional, nacional e internacional de la información que se genere. Por ello, no es factible que el índice de usos de una zonificación se sustente únicamente esta clasificación, puesto que la misma debe ser compatibilizada con la realidad de la zona geográfica donde se pretende aplicar, para lo cual debe realizarse un debido estudio técnico que permita sustentar dicha aplicación de forma razonable y proporcional, sin que ello afecte los derechos de los vecinos.

Nótese pues que, es un punto de partida para que todos tomemos conciencia de la existencia del derecho urbanístico, el cual para Castro-Pozo Díaz es el conjunto de reglas a través de las cuales la administración, en nombre de la utilidad pública, y los titulares del derecho de propiedad, en nombre de la defensa de los intereses privados, deben coordinar sus posiciones y sus respectivas acciones en vistas a la ordenación del territorio[2]. Si bien es poco tratado a nivel legislativo y doctrinario; también lo es, que poco a poco se va presentando y desarrollando en nuestro sistema, lo cual permitirá una adecuada convivencia entre todos los vecinos.

Como comentario aparte, llama la atención que la Sala no hubiera considerado adoptar el mismo criterio para la primera pretensión, puesto que también deberían determinarse con criterios de razonabilidad el tipo de zonificación que se le asigna a una determinada zona urbana. Debe tenerse en cuenta que el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano señala que la clasificación de la zonificación se realiza de acuerdo con “estudios correspondientes”, es decir no establece criterios para realizar tal clasificación, siendo utilizados por los municipios, conforme a los requerimientos de los vecinos o por generar mayor aceptación a su administración.

Véase, la zonificación es un instrumento técnico normativo de gestión urbana y regula el ejercicio del derecho de propiedad predial respecto del uso y ocupación del suelo, subsuelo y sobresuelo urbano, todo lo cual se plasma en los planos de zonificación. Vale decir, la zonificación no es eminentemente de carácter legal; por el contrario, tiene que tener como sustento el carácter técnico que permita establecer que, tipo de zonificación asignar a determinada zona geográfica.

Desde este contexto, si bien, el plano de zonificación no prohíbe directamente realizar una determinada actividad económica, si lo hace de forma indirecta, puesto que al clasificar una determinada zona geográfica con una zonificación restringe el uso que se le pueda dar en dicha zona. Nótese, que la clasificación determinada en el plano de zonificación es el presupuesto necesario para establecer los usos que se puedan dar, motivo por el cual debe también estar debidamente sustentado en estudios técnicos.


[1] Resolución Jefatural No. 024-2010-INEI.

[2] CASTRO-POZO DIAZ, Hildebrando. Derecho Urbanístico, Grijley, 2007, p. 57.

Escrito por Alberto Meneses

Alberto Meneses

Abogado por la U.I.G.V. Egresado de la Maestría de Derecho Registral y Notarial – U.S.M.P. Con especialización en Derecho Civil Patrimonial – P.U.C.P. Asociado senior del Estudio Olaechea.

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