El Moderno Enfoque de la Gestión de Residuos Sólidos en el Perú: Breves comentarios a partir de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, Decreto Legislativo N° 1278

La vigente Ley General de Residuos Sólidos, Ley N° 27314, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM, establece como objetivo la adecuada disposición final de los residuos sólidos en infraestructura ambientalmente adecuada a fin de prevenir riesgos para la salud y/o el medio ambiente.

Con más de una década de vigencia de dicha regulación, se puede apreciar que los esfuerzos porque se logre una adecuada disposición final en rellenos sanitarios ha sido un total fracaso. Problemas como la falta de recaudación de arbitrios, la inadecuada segregación de residuos por parte de las municipalidades, y la falta de fomento en la construcción y ejecución de infraestructura ambientalmente adecuada ha generado que existan cientos de botaderos en todo el Perú, y muy pocas plantas de tratamiento y de rellenos sanitarios o de seguridad que sin duda dificultan el cumplimiento del objetivo antes expuesto. Sin ir muy lejos, en Lima, existen identificados cuatro rellenos sanitarios, pero más de treinta y dos botaderos que lo único que logran es almacenar residuos sólidos en condiciones inadecuadas.

La presencia de residuos sólidos en botaderos ha generado la contribución de  problemas como el cambio climático, afectación a la salud de las personas, entre otros, que ha llevado como consecuencia que el presente gobierno vuelva a repensar sobre el enfoque de la política relacionada a la gestión de los residuos sólidos[1] en nuestro país.

Es así que, con fecha 23 de diciembre de 2016, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el Decreto Legislativo N° 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en adelante, “LGIR”), que plantea derogar la legislación vigente[2], y establece como principal objetivo y política prevenir la generación de residuos sólidos; y solo en tanto ello no pueda ser posible, preferir su valorización o, como última alternativa, su disposición final en una infraestructura ambientalmente adecuada.

Este nuevo enfoque relacionado a la búsqueda de la prevención, minimización y valorización de los residuos sólidos por encima de su disposición final no es una novedad. Diversos países de la Unión Europea y de América, como Uruguay, Costa rica, Chile o Colombia[3], han implementado normativamente este enfoque trayéndoles índices positivos relacionados a la reducción de la generación de sus residuos sólidos y valorización de los mismos que sin duda ha contribuido a una menor dependencia de los rellenos sanitarios.

Si bien el nuevo enfoque de la gestión de residuos sólidos es una iniciativa sumamente importante por parte del nuevo gobierno, es importante ahora saber con exactitud ¿en qué consiste la prevención o minimización de la generación de residuos sólidos?, ¿qué se entiende por valorización? y ¿por qué ahora la disposición final de los residuos es el último objetivo de la LGIR? Dar respuestas a estas interrogantes es la finalidad del presente ensayo.

En primer lugar, en relación a la minimización o prevención en la generación de residuos sólidos, la LGIR ha establecido el régimen de aprovechamiento de material de descarte. El material de descarte no es otra cosa que los insumos directamente aprovechables por la misma actividad, la investigación y desarrollo u otras actividades económicas similares o no que puede ser transferido bajo cualquier modalidad desde su generador hacia las actividades que lo aprovecharán y que tiene como principal característica la no aplicación de la reglas relacionadas al manejo de los residuos sólidos[4].

Con el aprovechamiento del material de descarte se busca un régimen en donde los diferentes titulares de actividades económicas pueden tranzar bajo las reglas de la oferta y la demanda, y el derecho privado, los bienes que se generan por su actividad productiva otorgándole así otra vida a dicho insumo en atención al Principio de Economía Circular[5]. Así, con esta figura innovadora se trata de brindarle al generador alternativas atractivas con la finalidad de reducir la probabilidad que estructure decisiones que generen más residuos. La no generación de residuos implica para el Estado algo positivo en tanto ello contribuiría a mitigar los problemas que nos rodea como el cambio climático (reducción de metano).

Cabe resaltar que el material de descarte podrá convertirse en residuo sólido en caso haya perdido su utilidad como insumo por el transcurso del tiempo, detrimento de su calidad, razones sanitarias u otros factores; así como también, debe ser considerado residuo sólido cuando, sin haber perdido su utilidad, vaya a ser destinado a procesos de acondicionamiento con fines de disposición final en rellenos sanitarios, de seguridad u otra infraestructura similar y cuando además se encuentre dentro del régimen de “bienes priorizados” del Ministerio del Ambiente según indica la LGIR.

 Por otro lado,  tenemos a la valorización de los residuos sólidos. La presente operación es una de las etapas del manejo de residuos sólidos que tiene como objetivo que el bien considerado como residuo sólido, uno o varios de los materiales que lo componen, sea reutilizado y sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales o recursos en los procesos productivos. La valorización puede ser clasificada como material o energética.

Por valorización material, tenemos a la reutilización, reciclado, compostaje, recuperación de aceites, bio-conversión, entre otras alternativas que a través de procesos de transformación física, química, u otros que demuestren su viabilidad técnica, económica o ambiental; mientras que, por valorización energética, son aquellas operaciones destinadas a emplear residuos con la finalidad de aprovechar su potencial energético, tales como: Coprocesamiento, coincineración, generación de energía en base a procesos de biodegradación, biochar, entre otros[6].

Lo que se busca con la valorización es reutilizar los residuos sólidos (o sus insumos) para obtener un nuevo bien o beneficio directamente aprovechable y así evitar la disposición final de los mismos en un país como el nuestro que está repleto de botaderos. Si bien este objetivo se ha implementado con mayor claridad en la LGIR, cabe resaltar que, como antecedente, en el año 2007, Petramás  implementó el proyecto de Mecanismo de Desarrollo Limpio “Huaycoloro” que buscaba captar las emisiones de los gases producidos por los residuos sólidos para su posterior conversión en energía click here eléctrica. Este caso sin duda es un reflejo de lo que hoy conocemos como valorización energética en la LGIR y que el gobierno espera que esta forma de valorización o alguna otra se replique en otros sectores productivos del país más aún cuando se ha construido un marco legal como la LGIR que respalda este tipo de iniciativas.

Para lograr lo descrito, en términos concretos, la LGIR ha establecido que el generador de residuos sólidos no municipal implemente de manera obligatoria estrategias y/o acciones conducentes a la valorización de residuos como primera opción de gestión dentro de su Plan de Minimización y Manejo de Residuos Sólidos (PMMRS). Esto quiere decir que el generador, por lo menos, debe establecer en su PMMRS como estrategia de valorización el reciclaje (en el caso de las empresas que se dedican al rubro del papel por ejemplo), coprocesamiento (en el caso de las cementeras), entre otras opciones de valorización que establece la legislación.

Por último, pero no menos importante, la LGIR ha establecido que es obligación del generador de residuos sólidos no municipal disponer los residuos sólidos en una infraestructura ambientalmente adecuada que puede ser un relleno sanitario, de seguridad o inclusive mixto como última opción. Recordemos que la falta de recaudación de arbitrios así como las inadecuadas políticas de segregación de residuos sólidos por parte de los municipios han generado la creación, a lo largo de los años, de botaderos que sin duda han traído problemas contra el medio ambiente y la salud de las personas. Problema no menor que hasta el día de hoy ha costado combatir.  Es así que el gobierno con la LGIR busca que cada día que pase se recurra como última opción a la disposición final de residuos, y se opte más bien por reaprovechar los mismos a fin de cumplir con el Principio de Economía Circular y otros relacionados a la protección del medio ambiente.

Si bien el objetivo descrito es a largo plazo, cabe resaltar que la LGIR también ha sido consciente de ello. Tal es así que ha reconocido la potestad de los Gobiernos Locales y del SENACE de aprobar planes de reconversión, y de recuperación para transformar un botadero en una infraestructura ambientalmente viable mediante el primer instrumento o de clausurar los botaderos que no resultan viables para ser convertidos en rellenos mediante el segundo instrumento. La idea es que si al final del día se va a disponer los residuos sólidos en una determinada infraestructura, es importante que los mismos sean rellenos de seguridad o sanitarios y no quede operativo ningún botadero en el país. A esto hay que sumarle el hecho de que la LGIR establece de manera expresa que los gobiernos locales tienen el deber de fomentar la construcción y operación de este tipo de infraestructuras tan importantes a través de los mecanismos de colaboración público privada como las APP y las Obras por Impuestos.

Como se puede apreciar, la LGIR es una norma que ha seguido la tendencia de las legislaciones modernas sobre la materia, logrando así ser uno de los grandes aportes en materia ambiental propuesto por el actual gobierno. Solo queda esperar la promulgación del Reglamento – que por cierto debió ser promulgado a fines del mes de junio del presente año – a fin de analizar si el mismo complementa y persigue los fines recogidos en la LGIR, ya que de lo contrario todo esfuerzo por haber implementado un moderno texto normativo habrá sido en vano.


(*) Fuente de imagen: Ecoil S.A.C.

[1]Véase http://www.firs.institutoventuri.org.br/es/noticias-es/87-influencia-de-los-residuos-sobre-el-cambio-climatico.html

[2] La presente norma entrará en vigencia al día siguiente de la publicación de su reglamento, según la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la LGIR.

[3] Así tenemos a la regulación de Uruguay, Decreto N° 182/013; Colombia, Decreto N° 4741; Chile, Ley N° 20920; Costa Rica, Ley N° 8839; y, la UE, Directiva N° 2008/98/CE, entre muchas otras.

[4] De conformidad con el artículo 9° de la LGIR.

[5] La creación de valor no se limita al consumo definitivo de recursos, considera todo el ciclo de vida de los bienes. Debe procurarse eficientemente la regeneración y recuperación de los recursos dentro del ciclo biológico o técnico, según sea el caso, de acuerdo a lo establecido en el literal a) del artículo 5° de la LGIR.

[6] De conformidad con el artículo 48° de la LGIR.

Escrito por Piero Rojas Vásquez

Piero Rojas Vásquez

Abogado con mención Sobresaliente por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Cuenta con Diplomado en Regulación y Fiscalización Ambiental por la Escuela de Postgrado de la UPC. Profesor Adjunto de Derecho Administrativo en la UPC y ESAN. Asociado del Área Ambiental de CMS Grau.

Para mayor información: https://cms.law/es/PER/People/Piero-Rojas

¿Qué opinas del artículo?

comentarios