Ciudad de Dios narra la vida de varias personas que habitan en una favela en Río de Janeiro a lo largo de casi treinta años, entre los sesenta y los ochenta. Durante los años sesenta, se despliega un proyecto de vivienda en la periferia desértica de esta ciudad como resultado de la reubicación de grupos damnificados por inundaciones e incendios en otras favelas. Se trata de un programa que ofrece viviendas de una sola planta con disposición de áreas frontales y posteriores para un crecimiento progresivo o disposición de áreas de autocultivo.
En la película, se nos muestra cómo la evolución de una urbanización construida en los años sesenta con el propósito de albergar familias sin vivienda, en poco tiempo acabó convertida en una ciudad tugurizada, regida por sus propias leyes e impenetrable para quienes no viven allí. La historia se desarrolla durante una década, y la transformación de los espacios y los personajes consolidan un imbricado vínculo sin salida. La densificación cada vez toma más protagonismo y aprisiona la vida de los personajes, que encuentran en la violencia y el narcotráfico la aceptación social, y una proyección económica.
A partir de esta película, analizaremos la figura de los tugurios. Para tal propósito, será necesario formularnos las siguientes preguntas: ¿qué debemos entender por tugurios y cómo se encuentra regulado?, y ¿en qué consiste el proceso de saneamiento físico y legal de los predios tugurizados, y de renovación urbana en el Perú?; todas las cuales serán respondidas en las siguientes líneas.
- Favelas en Brasil, tugurios en Perú
Los términos tugurio, y favela son empleados en Perú y Brasil, respectivamente, para referirse a las diversas formas de aglomeraciones urbanas en situación de habitabilidad deficiente e irregularidad en los títulos de propiedad del suelo. A efectos de tener un panorama más claro respecto del contenido conceptual de estos términos, a continuación, se desarrollará las definiciones que existen tanto en el ámbito internacional como nacional, y se precisará el marco normativo aplicable en el Perú.
¿Qué es un Tugurio?
De acuerdo a la Guía para el monitoreo de la Meta 11, elaborado por el Programa de las Naciones Unidades para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), el tugurio es definido como el “asentamiento contiguo donde los habitantes se caracterizan por tener vivienda y servicios básicos inadecuados. A menudo, los tugurios no son reconocidos y no son tratados como una parte incorporada o igual a las demás partes de la ciudad por las autoridades públicas”[1].
Esta definición internacional de tugurio se sostiene sobre la base de las siguientes características: (i) estatus residencial inseguro, lo cual implica que no hay certeza sobre quién ejerce la posesión sobre la edificación; (ii) acceso inadecuado al agua potable; (iii) acceso inadecuado al saneamiento básico; (iv) vivienda de baja calidad estructural; y (v) hacinamiento[2].
En esta misma línea, en el Perú, la Ley N° 29415, Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana, define al tugurio como una o varias unidades de vivienda, que no reúnen las condiciones básicas de habitabilidad, por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe, energía eléctrica, iluminación y ventilación natural, así como por presentar una condición de deterioro, no contar con posibilidades de ampliación o remodelación y carecer de certificado de habitabilidad[3].
¿Qué tipos de tugurios existen en el Perú?
Los tugurios pueden ser clasificados, esencialmente, en los siguientes grupos. Por un lado, los tugurios tipo periferia (tugurios periféricos), que vendrían a ser asentamientos por lo general ilegales, que están en proceso de consolidación y desarrollo. Los titulares de estos tugurios comienzan con una condición de inseguridad jurídica sobre el terreno, de falta de acceso a los servicios públicos y de hacinamiento[4]. Este tipo de tugurio puede equipararse al concepto de “asentamiento precario de la esperanza”, definido por UN-Habitat, según el cual se trata de “asentamientos que progresan, que se caracterizan [por] tener estructuras, normalmente construidas por los propios habitantes, generalmente de forma ilegal, (…) que están pasando o han pasado recientemente por un proceso de desarrollo, consolidación, recuperación y rehabilitación”[5].
Al mismo tiempo, son asentamientos que cuentan con un derecho expectaticio de propiedad, puesto que sus miembros tienen la esperanza que, producto del proceso de formalización de sus viviendas, regularizarán su condición y podrán obtener el derecho de propiedad sobre los predios que habitan.
Por otro lado, están los tugurios en zonas centrales (tugurios céntricos), que se refieren a barrios en los que la situación ambiental y doméstica está empeorando y, además, presenta un proceso de degradación paulatino. En este tipo de tugurios, las viviendas se encuentran en constante deterioro, hacinamiento e inseguridad[6]. Asimismo, podríamos equiparar este tipo de tugurio con los denominados “asentamientos de la desesperación”, que son definidos por UN-Habitat como “el deterioro de los barrios, en los cuales las condiciones ambientales y los servicios domésticos están atravesando por un proceso de degradación”[7].
Sin lugar a dudas, Ciudad de Dios es una de las tantas favelas existente en Brasil que calzan en la descripción de tugurio céntrico y que representan, con crudeza, el sentido literal de los llamados “asentamientos de la desesperación”. Compuesta de construcciones irregulares, con casuchas bajas y deterioradas, con techos de lata, paredes de cartón, cercos de madera, con pisos anegados por la lluvia reciente, con deficiente acceso a los servicios de agua, desagüe y energía eléctrica, con gente que revuelve la basura o separa los cartones, y donde los enfrentamientos entre los vecinos a punta de balazos están a la orden del día.
- Saneamiento físico legal de predios tugurizados
Ahora bien, el marco normativo aplicable a la figura de los tugurios comprende la Ley N° 29415, Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana (en adelante, la “Ley”), así como el Decreto Supremo N° 011-2010-VIVIENDA, que vendría a ser el Reglamento de la Ley.
Las normas mencionadas regulan el procedimiento de saneamiento de predios tugurizados, el cual se encuentran dividido en las siguientes etapas:
- Etapa de saneamiento legal de predios tugurizados: Es la etapa inicial en el que los poseedores de los predios, que se ubican en las áreas de tratamiento, buscan regularizar o formalizar su derecho de propiedad. Cabe señalar que la ejecución de la etapa de saneamiento legal es requisito previo para pasar a la siguiente etapa. De modo que, si el poseedor cuenta con título de propiedad sobre el predio que habita, entonces pasa de forma directa a la siguiente etapa.
De acuerdo al artículo 2 de la Ley, el ámbito de aplicación del proceso de saneamiento físico legal de predios tugurizados se da respecto de las áreas de tratamiento designadas por las municipalidades distritales, sean de propiedad privada o estatal, de personas naturales o jurídicas. Es así que, como primer eslabón, las Municipalidades Distritales llevarán a cabo el empadronamiento de los predios de su jurisdicción susceptibles del presente proceso de saneamiento, previa verificación y calificación de la situación jurídica de los inmuebles y sus ocupantes. Luego de aprobadas dichas acciones mediante Resolución de Alcaldía, se remitirá a la Municipalidad Provincial respectiva los expedientes técnicos y toda clase de documentación para que dé inicio a la etapa de saneamiento legal.
Según el artículo 9 de la Ley, los procedimientos de saneamiento legal sobre un tugurio son la Declaración Administrativa de Abandono, para el cual será de aplicación el inciso 4 del artículo 968 del Código Civil; y la Declaración Administrativa de Prescripción Adquisitiva. Este último procedimiento va a concluir con la emisión de una resolución de prescripción adquisitiva por parte de la Municipalidad Provincial, mediante la cual se adjudicaba a sí misma la propiedad del predio como requisito para el saneamiento de la titularidad sobre el predio; y luego de ello, se transfiere a título gratuito el derecho de propiedad al poseedor o poseedores beneficiarios.
- Etapa de saneamiento físico de predios tugurizados: Las Municipalidades Provinciales se encuentran a cargo de ejecutar no solo el saneamiento legal, sino también el saneamiento físico de los predios tugurizados.
Esta etapa implica la ejecución de una serie de acciones que están dirigidas a modificar el estado de tugurización, hacinamiento y otras condiciones de inhabitabilidad del predio tugurizado, velando por la preservación del ornato, de la monumentalidad, de medio ambiente y del plan de desarrollo urbano dela ciudad. Asimismo, esta etapa comprenderá la implementación de programas de renovación urbana que buscan valorizar los predios en estado de tugurización.
- Contextos peruano y brasileño: ¿A qué nos enfrentamos?
Al inicio del siglo XX, en Brasil, las favelas eran consideradas soluciones provisorias e ilegales y, por esta razón, “ignoradas” por las políticas públicas. En la década de 1940 se intensificaron las acciones de erradicación. El prolongado proceso de urbanización, que inició en la década de 1950, estuvo marcado por la expansión de las favelas y por la ocupación irregular de las periferias de las principales ciudades[8].
No obstante, en la década de 1970, surgieron, bajo la presión de la población excluida de la ciudad formal, las primeras políticas de urbanización de asentamientos precarios, trayendo soluciones de infraestructura en el ámbito físico urbanístico y arquitectónico: asfalto, alumbrado eléctrico, saneamiento básico y respuestas a la pauta tradicional de reivindicaciones. Esta movilización se intensificó y produjo que, en 1979, la promulgación de la Ley Nº 6.766, que reguló la parcelación del suelo y penalizó a los promotores de loteos irregulares[9].
Desde los noventas, se acumuló experiencia en materia de urbanización, permitiendo un perfeccionamiento y una mayor institucionalización de las políticas públicas de urbanización, las que se hicieron prioritarias y más extensivas, particularmente en los niveles de gobierno municipal. En la actualidad, el problema de la tugurización sigue vigente en Brasil, pero importantes políticas federales de financiamiento para la urbanización de asentamientos precarios han puesto definitivamente el tema en la agenda gubernamental de las políticas públicas nacionales.
En el Perú, la existencia y constante propagación de tugurios tampoco fue, en estricto, un fenómeno contemporáneo. A principios de los noventas, la tugurización de predios, en los términos definidos en las anteriores líneas, se empezó a propiciar a razón de varios factores, tales como la migración del campo a la ciudad, el empobrecimiento de familias de obreros y trabajadores sin empleos, y el éxodo de familias pudientes a nuevas urbanizaciones ubicadas en los suburbios fuera del centro tradicional. Así, ya por 1955, la capital presentaba índices de tugurización bastantes preocupantes. De acuerdo a un estudio elaborado por la Oficina Nacional de Planeamiento y urbanismo (ONPU) de ese año, aproximadamente 298,900 habitantes vivían en “viviendas decadentes”; y cerca de 246,800, en “barrios modernos insalubres”. En los noventas, la problemática fue empeorando, debido a la ausencia y desinterés del Estado por la implementación de políticas públicas que den solución a esta situación, sumado a la carencia de recursos económicos por parte de la población[10].
En 1991, se emitió el Decreto Legislativo N° 709, Ley de promoción a la inversión privada en predios para arrendamiento, que viene a hacer el antecedente de la actual Ley, y en la que únicamente se define a los tugurios, pero no se propone ningún mecanismo claro que apunte al saneamiento físico legal de los predios tugurizados. En ese contexto, en el 2004, se registraron solo en Lima Metropolitana más de 620 mil habitantes que vivían en más de 121 mil viviendas tugurizadas[11].
Actualmente, existe una nueva normativa que, tal como lo hemos visto, regula el proceso de saneamiento físico y legal de los predios tugurizados, estableciendo competencias, específicos procedimientos, así como entidades encargadas de estos. De acuerdo al artículo 3 de la Ley, los fines que se buscan alcanzar con la implementación del proceso de saneamiento de predios tugurizados son los siguientes. En primer lugar, se apunta a la superación de las condiciones de vida de los habitantes de las viviendas tugurizadas, realizándose acciones necesarias para mantener, mejorar o modernizar las viviendas de acuerdo a las necesidades de los residentes. En segundo lugar, se tiene como objetivo la regularización o formalización de la propiedad, considerando aspectos registrales y legales de los predios en cuestión, que permitan identificarlos, así como a sus propietarios. En tercer lugar, se busca la restauración y puesta en valor del plan de acondicionamiento territorial del patrimonio monumental urbano o zonas monumentales a través de programas de renovación urbana.
Teniendo en cuenta los fines antes esbozados que se establece la Ley, debemos reconocer que efectivamente se han hechos los esfuerzos por atender la problemática de la tugurización en el Perú; sin embargo, aún son insuficientes, puesto que el mismo incremento población que cada vez adquiere una velocidad mayor, demanda que los esfuerzos del Estado también sean mayores. Hoy por hoy, afrontamos una época en la que se le está prohibido al Estado quedarse conforme con lo ya hecho, pues nos encontramos en un contexto en el que se conjugan una serie de factores, tales como la precariedad de la vivienda producto de los fenómenos naturales, la intensa inmigración extranjera, el ya existente problema de expansión de asentamientos informales.
[1] Programa de las Naciones Unidades para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat). Guía para el monitoreo de la Meta 11. Nairobi: UN-Habitat. 2003. P.10.
[2] Íbidem.
[3] Ley N° 29415, Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana. Publicada el 2 de octubre de 2009 y que entró en vigencia en noviembre de 2010. Artículo 4.
[4] ORTIZ SÁNCHEZ, Iván. Introducción al derecho urbanístico. Lima: Fondo Editorial de la PUCP. 2017. P. 187.
[5] Programa de las Naciones Unidades para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat). Guía para el monitoreo de la Meta 11. Nairobi: UN-Habitat. 2003. P.8.
[6] ORTIZ SÁNCHEZ, Iván. Loc. Cit.
[7] Programa de las Naciones Unidades para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat). Loc. Cit.
[8] BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Fernanda Magalhães Francesco di Villarosa (Editores). Urbanización de Favelas: Lecciones aprendidas en Brasil. 2012. Pp. 17-18.
[9] Íbidem.
[10] CHIRINOS, Luis. Barrios Monserrate –Barrios Altos – Mendoza Merino. P.19.
[11] Enlace: http://docplayer.es/28532563-Municipalidad-de-lima-aprueba-ordenanza-que-reconoce-el-derecho-de-residencia-sin-promover-plan-de-destugurizacion-prometido.html