De la redefinición del rol del Estado a la existencia de un Sistema Nacional de la Inversión Privada

1. Antecedentes: Del Estado desarrollista y la necesidad de redefinir el rol del Estado

En América Latina, la “(…) ola del reformismo administrativo, que se inició en la década de los sesenta, tenía como razón fundamental crear las condiciones administrativas necesarias al Modelo Desarrollista de Sustitución de Importaciones y prevaleció en muchos países hasta entrados los años ochenta”[1]. Durante ese período, el Estado era considerado como un agente propulsor de cambios que tenía como finalidad el desarrollo económico basado en un modelo de industrialización a través de la sustitución de importaciones, la promoción de la industria nacional, y una política de crecimiento con endeudamiento externo[2].

En efecto, en el Perú, la visión de un Estado desarrollista se mantuvo vigente hasta fines de los setenta. Así, en el período 1963 – 1968, el país adoptó un modelo económico caracterizado por el rol central del Estado en el proceso de acumulación de capital, la protección a la industria, políticas fiscales expansivas, políticas redistributivas, atraso cambiario e incremento de la deuda externa. Sumado a ello, en el período 1968 – 1975, se implementó la reforma agraria, y la política económica se caracterizó por la sustitución de importaciones llevada al límite y una profunda retórica nacionalista[3].

No obstante, hacia 1975, la economía peruana se encontraba en una profunda crisis[4]. Ello debido a una elevada deuda pública externa, acumulada por los sucesivos gobiernos; una baja recaudación fiscal; la llegada de la globalización y una creciente demanda social sin respuesta; entre otros factores económicos y sociales.

La crisis económica y política que sufrió el país llegó a su máxima expresión a fines de los ochenta e inicios de los noventa. Entre“(…) 1985 y 1989 las empresas estatales tuvieron pérdidas por US$ 1,650 millones (…), los ingresos fiscales cayeron de 17.3% a sólo 4.9% del PBI, los depósitos del sistema financiero se redujeron de 23% a 5% del PBI y el Perú dejó de ser sujeto de crédito para la banca privada internacional y los organismos multilaterales[5]. Sumado a ello la inflación había llegado al 7000% y el poder adquisitivo de la moneda se había devaluado[6].

Como resultado de lo anterior, el contexto socioeconómico que vivía el Perú estuvo marcado por una gran brecha en materia de infraestructura. Así, por ejemplo, las cifras indicaban que un 88% de la Red Vial Nacional se encontraba en mal o regular estado y apenas un 12% en condiciones adecuadas[7]. También, se estimaba a principios de la década de los noventa que para poner las carreteras en condiciones similares a las de 1985, se requería invertir unos US$ 400 millones[8]. Precisamente, porque la crisis fiscal e hiperinflacionaria de aquel entonces impidió que “(…) el Estado (el cual, a través de un conjunto de empresas públicas, operaba y gestionaba la provisión de servicios públicos) pudiera destinar recursos para el mantenimiento de la infraestructura ya existente y para la expansión de la cobertura de los servicios públicos, tanto en zonas rurales como en áreas urbanas (…)”[9].

Esto provocó que el gobierno adoptara una serie de medidas dirigidas a corregir los principales desequilibrios macroeconómicos y a reinsertar al Perú en el sistema financiero internacional[10]. Para ello, fue necesario reestructurar la economía, reduciendo el rol intervencionista del Estado, y contribuyendo al mejor funcionamiento de los mercados en base a la actividad privada y la inversión[11].

En este sentido, en la década de los noventa, se llevaron a cabo importantes reformas estructurales. Entre las medidas adoptadas, se optó por “la redefinición del rol del Estado mediante la eliminación de los monopolios estatales y el anuncio del proceso de privatización; la apertura comercial implementada con la finalidad de fomentar la competencia entre las empresas nacionales y extranjeras; y la reforma financiera ejecutada con el objeto de modernizar el funcionamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de valores”^[12].

2. La reestructuración: Hacia la creación de un Sistema Nacional de la Inversión Privada

Así, frente a la necesidad de aplacar este déficit de infraestructura (puertos, aeropuertos, carreteras, vías férreas, etc.), se implementó un extenso programa de privatización y concesión de infraestructura al sector privado. Para tal efecto, entre 1991 y 2014, se emitieron una serie de normas que buscaban propiciar la promoción y el crecimiento de la inversión privada en el país, las cuales hemos detallado en el Cuadro 1.

Cuadro 1

Hacia fines del 2014, contábamos con una multiplicidad de normas de rango legal y reglamentario que, si bien habían logrado enfatizar la atención en la inversión privada y el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos, no constituían un marco normativo adecuadamente articulado e integrado.

Como se desprende de la revisión de las normas enlistadas en el Cuadro 1, podemos encontrar las siguientes deficiencias. No existía un sistema institucional y un marco legal que articule la política nacional de Asociaciones Público Privadas (APP) de manera transversal en todos los niveles de gobierno y que identifique, claramente, los roles que tienen que asumir las diversas entidades públicas en cada una de las fases que comprende el proceso de promoción de este tipo de proyectos de inversión[13]. Carecíamos de un sistema de planificación para las APP que permita el desarrollo de los proyectos de APP a través de un trabajo coordinado e integral entre todos con los niveles de gobierno y demás actores[14].

En su lugar, existía una diversa aplicación e interpretación de las normas de promoción de la inversión privada por parte del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, y de los operadores privados en el marco de un mismo proyecto[15]. Además, era latente la falta de uniformidad en el criterio adoptado para distribuir los riegos entre el Estado y el privado en proyectos con una similar naturaleza y objeto, así como el constante error en la clasificación de los proyectos de APP – como autofinanciadas o cofinanciadas- de forma contraria a lo establecido en la normativa aplicable; a lo cual se sumaba la existencia de controversias a razón de una deficiente ejecución contractual que resultaba de las falencias antes mencionadas[16].

En este punto, cabe mencionar que, en diciembre del 2014, el gobierno peruano suscribió el Programa País con la OSCE. Dicho programa ha sido establecido por la OSCE como un nuevo instrumento para apoyar a economías dinámicas, como la del Perú, en el diseño de sus reformas y en el fortalecimiento de sus políticas públicas. Entre los compromisos asumidos por el Perú frente a la OSCE, se encontraba la adhesión a la Recomendación del Consejo sobre Principios para Gobernanza Pública de las Asociaciones Público Privadas.

Como uno de los Principios para la Gobernanza, se encuentra el siguiente: “Establish a clear, predictable and legitimate institutional framework supported by competent and well-resourced authorities”[17]. Este principio tiene como lineamientos la claridad en la asignación de funciones y responsabilidad institucionales a fin de garantizar un proceso transparente, coordinado y ágil; la existencia de una participación articulada de los sujetos partícipes del proceso de promoción de un proyecto de inversión, en cuanto a la necesidad de un liderazgo en la dirección de este proceso como en la supervisión del operador privado en su ejecución; la integración y transparencia de un marco normativo aplicable a los proyectos de APP[18].

Al respecto, el artículo 43 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, define a los sistemas como “(…) son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno”. Además, agrega la norma que los sistemas pueden ser de dos tipos: sistemas funcionales o sistemas administrativos. Siendo así que nuestro marco legal constituía un terreno fértil para la creación de un sistema que unificara el proceso de promoción de la inversión privada con alcance nacional.

Ante este escenario, en el 2015, se planteó la propuesta de un cambio legislativo que apunte a constituir un régimen unificado en materia de promoción de la inversión privada tanto a nivel institucional como normativo en línea con los principios de la OSCE. Si bien en la Recomendación del Consejo sobre Principios para Gobernanza Pública de las APP no se precisa un tipo de sistema, en el Perú, se optó por el establecimiento de un sistema funcional. A diferencia de un sistema administrativo, el sistema funcional tiene como finalidad principal “(…) la formulación de políticas y su aplicación mediante la coordinación permanente entre los integrantes del sistema (…) [; siendo su desafío] establecer esquemas de gobernanza compartida que permitan cumplir con el objetivo esperado de implementación de la política”[19].

Así, en setiembre de 2015, se emitió el Decreto Legislativo Nº 1224[20] que, mediante su artículo 5, creó el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada. Se trata de un sistema funcional conformado por principios, normas, procedimientos y lineamientos técnicos normativos cuyo objetivo es articular, y garantizar el cumplimiento de la política nacional de APP de manera intersectorial y transversal en todos los niveles de gobierno. Esta política nacional se concatena con las políticas sectoriales, regionales o locales a cargo de los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales respectivamente, al establecer los mecanismos e instrumentos necesarios para que las entidades promuevan sus proyectos de inversión con potencial de APP.

Adicionalmente, de acuerdo al numeral 5.2 del artículo 5 de Decreto Legislativo N° 1224, se designó al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como el ente rector del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada. Dentro de sus funciones, el MEF, a través de la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada, deberá establecer la política nacional de promoción y desarrollo de la inversión privada en APP y proyectos en activos, así como asegurar su cumplimiento; y emitir opinión vinculante exclusiva y excluyente sobre la interpretación, y aplicación del Decreto Legislativo N° 1224 y la normativa aplicable sobre APP, en relación a los temas de su competencia.

Además, de acuerdo al artículo 44 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el MEF en calidad de ente rector se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.

En este orden de ideas, a la fecha, contamos con un ente rector, el MEF, cuyas funciones deben estar dirigidas a la construcción de un conjunto unificado de lineamientos técnico normativos y criterios de interpretación sobre la normativa vigente de APP; y al que cualquier operador público o privado podrá acudir para consultar sobre su aplicación en concordancia con la política nacional de inversión privada en APP.

Es así como, al día de hoy, contamos con un sistema institucional, encabezado por el MEF, y un régimen normativo articulados sobre el proceso de promoción de la inversión privada, cuyo propósito esencial debe y deberá ser procurar un claro esquema de colaboración público – privada en materia de APP.

(*) Editorial redactada por Samanta Taipe.

[1] GARCÍA, José. De la primera a la segunda generación de reformas de Estado en América Latina: giro ideológico y cambio conceptual. En Cuadernos de Economía, número 38, volumen XXII. Santa Fe de Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. 2003. p. 97.

[2] BRESSER, Luiz. La nueva teoría desarrollista: Una síntesis. En Economía UNAM, volumen 14, número 40. Brasil: Journal of Economic Literature (JEL). 2016. pp. 53 – 54.

[3] PARODI, Carlos. Perú 1960-2000. Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Universidad del Pacífico. p. 54.

[4] Ídem. p. 55.

[5] GUERRA, Gustavo. La reforma del Estado en el Perú. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú. 1999. p.87.

[6] CONTRERAS, Carlos y CUETO, Marcos. Historia del Perú Contemporáneo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 2013. p. 390

[7] Apoyo (1990) “Radiografía de un desastre. El país que deja Alan García”. Perú Económico. Vol. XIII, Nº 8.

[8] Íbidem.

[9] VÁSQUEZ, Arturo. Crecimiento e Infraestructura de Servicios Públicos en el Perú: Un Análisis Macroeconómico y Regional entre los años 1940 y 2000. Lima: Editorial Académica Española. 2012. p.71.

[10] KISIC, Drago. “Privatizaciones, inversiones y sostenibilidad de la economía peruana”. En CRABTREE, John y Jim THOMAS (editores). El Perú de Fujimori: 1990-1998. Lima: IEP, Instituto de Estudios Peruanos. 1999. p. 83.

[11] Ibídem

^[12] Ibídem

[13] Exposición de Motivos del Decreto legislativo N° 1224, Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos.  p. 6. Disponible en: http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2015/setiembre/25/EXP-DL-1224.pdf

[14] APOYO CONSULTORIA: Cuatro medidas para mejorar la infraestructura de forma rápida, eficiente y sostenible. Propuesta de Política N° 2. 2013. Disponible vía web en www.apoyoconsultoria.com.

[15] Íbidem.

[16] Íbidem.

[17] Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships. 2012. p. 8. Disponible en: http://www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf.

[18] Ídem. Pp. 8-11.

[19] BID. Asociaciones Público Privadas en Perú: Análisis del nuevo marco legal. Módulo III. p. 10. Disponible en: https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/capacitaciones/modulo_3.pdf.

[20] Decreto Legislativo Nº 1224, Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos.