Hoy es 5 de abril y se cumplen 23 años del autogolpe del ex presidente Alberto Fujimori. El cambio del modelo de gobierno, a uno de corte dictatorial, trajo consigo un cambio importante en nuestro sistema jurídico: innumerables reformas de leyes, la creación de una nueva Constitución, violación de derechos humanos, modificación de instituciones jurídicas, creación de nuevas instituciones públicas, etc. Es así que en el siguiente artículo, a suerte de efemérides, nos encargaremos de describir de forma breve y detallada algunos de los hechos más recordados relacionados con el Derecho en el gobierno de Fujimori.
Disolución del Congreso
Los primeros efectos que se ven en el Estado de Derecho se observan con la disolución de un Congreso desprestigiado. En vista de que el partido de gobierno no tenía mayoría de diputados ni senadores, lo que conllevó a que el presidente no pudiera crear las leyes antiterroristas y económicas que el Perú necesitaba, sumado a la inoperancia del Parlamento, Alberto Fujimori pretendió ejecutar su plan de «Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional», por lo que juntó a las Fuerzas Armadas y decidió disolver[1] el Congreso. Recuérdese que esta medida tuvo la aprobación de aproximadamente 82% de la población peruana lo que conllevó a un futuro Congreso Constituyente y a la creación de una nueva Carta Magna.
La Constitución de 1993
¿Se trata de una Constitución legítima? Para algunos, el Congreso Constituyente Democrático fue elegido en un proceso sin transparencia, y manipulado por el gobierno de facto, con el objeto de lograr la legitimación del golpe de Estado del 5 de abril de 1992 y revestirse de legalidad; además, se dice que fue ratificado en un referéndum de dudoso resultado[2]”. Consideramos que es así como se debe entender, ya que las elecciones para determinar los miembros del Congreso Constituyente no se hicieron con todos los votos de los peruanos y existieron evidentes pruebas de fraude. Asimismo, el uso de la fuerza y el apoyo del ejército conllevaron al abuso del poder de Fujimori[3] y a su indefinida forma de gobierno con el artículo 200 de la Constitución, el cual permitía la a reelección presidencial inmediata y luego fue modificada.
Con ello, la Constitución de 1993 implicó un cambio de las funciones y la estructura del Estado. Por ejemplo, existen actualmente restricciones para que el Estado pueda ejercer actividad empresarial, en razón del principio de subsidiariedad o el interés público[4], por lo que el mismo ahora tiene un rol secundario. Así también, hubo un giro del Congreso del sistema bicameral al de unicameralidad, con lo que creemos que se han bajado los requisitos exigentes y necesarios para ser un representante del pueblo.
La SUNAT: la forma en que una buena idea se corrompe[5]
En principio, el gobierno fujimorista creó algunas instituciones públicas y reformó drásticamente otras, superando la parálisis causada por la corrupción y excesiva burocratización imperantes en la década del ochenta. De este modo, se observa que el gobierno de Fujimori diseñó algunas instituciones como islas burocráticas eficientes y modernas. Esas islas burocráticas eran susceptibles de adecuarse a distintos proyectos de gobierno. En ese sentido, Fujimori no tuvo inconveniente para incorporar en forma subordinada a entes burocráticos técnicamente eficientes a un proyecto autoritario en marcha. Es así que la SUNAT fue utilizada como escudo de los intereses de un núcleo corrupto que controlaba el poder del Estado. Asimismo, fue empleada en algunas ocasiones para hostigar a los adversarios del régimen.
Durante el segundo lustro de los ochenta, fue muy evidente el deterioro continuado de la capacidad operativa del Estado. La decadencia institucional era particularmente cierta en la administración tributaria, que en aquel entonces dependía del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF), bajo el nombre de Dirección General de Contribuciones. Es importante subrayar que el antecedente inmediato más importante, aunque fracasado, fue el intento de la reforma de administración tributaria a mediados de 1988. El gobierno de García emitió la ley N° 24829 que transformó la Dirección General del Contribuciones en la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT, concediéndole el 2% de los ingresos para financiar su presupuesto. No obstante, tal cambio de García no llegó a implementarse ya que se vio inmerso en la hiperinflación combinada con recesión económica.
Al inicio del gobierno de Alberto Fujimori la situación fiscal era desesperada por los constantes errores del inexperto primer gobierno de García (pero cálmese, lector: seguro usted voto por él). Los primeros días de agosto de 1990, el gobierno adoptó la política neoliberal aplicando un “shock” económico para corregir las distorsiones de precios y obtener el apoyo de las instituciones financieras internacionales. Esas decisiones iban en contra de sus principales promesas electorales que a todas luces eran poco verosímiles para algunos, pero satisfactorias para la mayoría de peruanos.
En mayo de 1991, la Comisión de Economía del Congreso aprobó por unanimidad – a pedido de la SUNAT- el proyecto para reorganizar la institución. Esa norma dispuso una evaluación integral del personal y autorizó la contratación de nuevos técnicos en base a concursos abiertos. Asimismo, se estableció al mérito profesional como el factor principal del servicio en la administración tributaria. Luego, el Congreso autorizó remuneraciones competitivas para el personal en base a la aplicación estricta de la norma que le autorizaba autonomía financiera, reteniendo el 2% de la recaudación para su presupuesto. Dicha norma le permitió autonomía administrativa evitando la dependencia en relación al MEF para la autorización de gastos. Al mismo tiempo se concretó la separación física de SUNAT y su traslado a una moderna sede debidamente equipada.
En 1991, Manuel Estela fue nombrado como superintendente por el mismo Fujimori y en un primer momento no era dependiente del MEF. Es así que la reforma de la administración tributaria empezaba estableciendo una línea de mando sin intermediarios, directamente dependiente de la presidencia de la república. La Sunat dio curso a una serie de acciones de fiscalización para combatir la elusión, la evasión y la defraudación tributaria. Esas auditorias tuvieron sentido porque paralelamente se un moderno sistema de registro llamado el Registro Único de Contribuyentes (RUC), anulándose la antigua libreta tributaria. En paralelo – a propuesta de la SUNAT- se redujeron los tributos, simplificándose el régimen tributario que se redujo de una maraña de casi 80 tributos a 5 esenciales.
Después de Manuel Estela, fue nombrado superintendente el abogado Sandro Fuentes, quien era parte del entorno de aquel. Gracias a ello, el equipo proveniente de las canteras del Banco Central de Reserva continuó gerenciando la SUNAT durante una segunda etapa. Sin embargo, se venía agravando la batalla política con el MEF, que en forma progresiva iría imponiendo su decisión. El período 1993 – Mayo de 1994, cuando Sandro Fuentes aún se mantenía como superintendente, se produjeron grandes pugnas. Esas batallas se libraron entre dos contendientes muy definidos: por un lado se trataba de la misma SUNAT que mantenía aún suficiente vigor profesional y el equipo proveniente de la reforma; y del otro lado se hallaba el MEF, cuyo propósito era subordinar a la institución y hacerla funcional a su proyecto rentista.
A fines de mayo de 1994 el presidente Fujimori nombró a Adrián Revilla como superintendente reemplazando a Sandro Fuentes. En este período comienza el estancamiento, primero, y luego el retroceso de las recaudaciones. Durante este período, también se produjeron algunas auditorias sobre determinado tipo de contribuyentes, sobre todo periodistas independientes y empresas o personas vinculadas a la oposición democrática (algo clásico de una dictadura populista), realizadas sin mayor base técnica, justificada en ciertos casos por supuestas denuncias, cuyo origen no se verificaba. Un ejemplo del hostigamiento tributario contra los medios de comunicación independientes se encuentra en la publicación de un artículo de Francisco Durand en 1999 en la revista Businnes titulado “Ruidos en la SUNAT”. La publicación del mismo propició la prolongada visita de un equipo de auditoría a la revista.
En Febrero de 1997, Jorge Baca Campodónico fue nombrado superintendente de SUNAT en reemplazo de Adrián Revilla. En este período entonces se consolidó en el control de la SUNAT un nuevo grupo de operadores al servicio de la “mafia fujimontesinista” (al parecer, Fujimori ya se sentía en la confianza de hacer lo que quería, ya que después de todo, la economía iba en auge y el terrorismo decaía lentamente). Ellos contaban con conexiones directas en el SIN incluyendo a un número pequeño pero decisivo de funcionarios claves.
En forma súbita, el 26 de agosto del año 2000 fue nombrado como superintendente Enrique Díaz Ortega, quien se mantuvo en el cargo tan solo por 45 días, lapso durante el cual hubo una muy intensa lucha por el poder institucional. A continuación, sobrevino la crisis final del régimen y Alberto Fujimori anunció que se realizarían nuevas elecciones generales y que no sería nuevamente candidato .El 2 de Diciembre del 2000 fue nombrado Luis Alberto Arias como nuevo Superintendente, iniciando una transición significativa. Arias –retomando las acciones de Enrique Díaz- desarticuló casi inmediatamente al núcleo de la mafia cambiando la Alta Dirección para facilitar un proceso de recomposición interna. De este modo, su gestión estuvo marcada por un esfuerzo consistente de limpieza institucional, lo cual se esperaba también con todo el aparato estatal después de la renuncia/destitución de Alberto Fujimori.
El Derecho Laboral y la posición del trabajador frente a las empresas
Mucho se ha hablado de que el gobierno fujimorista trajo el crecimiento económico del Perú a costa de los derechos laborales y que el Estado dejo a un lado su rol protector. Todo eso es cierto, en la medida en que “se introdujeron leyes y reglamentos que permitieron los ceses colectivos, el despido arbitrario, flexibilización en la contratación, la desaparición de garantías para ejercer la libertad sindical, etc., se precipitó la caída de la tasa de afiliación sindical. Lo que significó también la reducción de la tasa de negociación colectiva[6]”.
En efecto, se puede decir que las dos más importantes reformas se encuentran en el Decreto Legislativo 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral) y la ley 25593 (Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo).En el caso del Decreto Legislativo 728, el cual se enfoca en el Derecho Laboral Individual, tuvo efectos resaltantes como el favorecer la competitividad de las empresas, flexibilizando la contratación y despido de personal de forma arbitaria, tercerizando el vínculo laboral[7].
Con respecto a la ley 25593, produjo efectos como limitar al máximo la actividad de los sindicatos. Datos para Lima Metropolitana dan cuenta que la afiliación sindical cayó de 22% en 1990 a menos del 5% en la actualidad. Así también, se afectó a la negociación colectiva, de 2000 pliegos presentados en 1990 se cayó a alrededor de 500 en el 2010. Con ello, hubo 2600 denuncias internacionales por trabajadores despedidos sin respetar su derecho al sindicalismo[8].
Las esterilizaciones forzadas
Una de las más conocidas atrocidades cometidas por el Estado y su política de planificación familiar nos lleva a las esterilizaciones forzadas. Como estrategia para controlar la natalidad y disminuir la pobreza, en el segundo gobierno de Alberto Fujimori, bajo el Programa de Salud Reproductiva y Planificación Familiar entre 1996 y 2000, se esterilizaron sin consentimiento a más de 2000 mujeres, dejando como saldo muertes, daños a la salud física, mental, sexual y reproductiva. El programa alcanzó a casi 300 mil mujeres y 22 mil varones.
En sede internacional, en 1999, DEMUS, APRODEH, el Centro de Derechos Reproductivos, CLADEM y CEJIL llevaron el caso de María Mamérita Mestanza Chávez, fallecida tras ser esterilizada de manera forzada en Cajamarca, ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH). En el 2003 el Estado peruano y la CIDH suscribieron un Acuerdo de Solución Amistosa para el caso. Con este acuerdo, el Perú aceptó su responsabilidad por la violación de derechos humanos y se comprometió a investigar y sancionar a todos los responsables, incluidos los responsables políticos que resulten implicados, así como a reparar a las víctimas siguiendo las recomendaciones emitidas por la Defensoría del Pueblo.
En sede penal nacional, el caso de las esterilizaciones forzadas ha sido archivado en varias oportunidades para luego ser reabierto y revisado. Hoy, un año después desde que diversas organizaciones de la sociedad civil presentaran el recurso de queja por el archivamiento parcial del caso respecto de la comisión de delitos de lesa humanidad imputados al ex presidente Fujimori y sus ex ministros de salud, el mismo sigue estancado sin luces de solución.
Así pues, 18 años después de que se llevará a cabo este programa de esterilizaciones, la investigación y sanción de los responsables se ha visto retrasada por la impunidad, falta de autonomía y de rigurosidad del Ministerio Público, expresadas en el rumbo que ha seguido hasta el momento la investigación preliminar a partir del archivamiento parcial del caso respecto de la comisión de delitos de lesa humanidad imputados al ex presidente Fujimori y sus ex ministros de Salud. Las víctimas y sus familiares aún claman justicia.
Conclusiones
Y así de rápida, como una renuncia por fax, concluye el presente artículo, recordando que no siempre el crecimiento económico conlleva a la paz y tranquilidad en los peruanos necesariamente. Es importante recordar que el populismo y clientelismo peruano siguen siendo el pan de cada día de todos los peruanos. Los peruanos confiaron en alguien que estaba haciendo lo que creían lo más justo, pero sin seguir los límites del Ordenamiento Jurídico, y todo eso acabo en el abuso de poder mediante la función pública para el provecho económico por parte de la Fujimori y sus afines. Así se ve claramente que se vulnero el Estado de Derecho con la imposición del Poder Ejecutivo hacia el Poder Judicial y Legislativo; y medidas como el cierre del entonces Tribunal de Garantías Constitucionales.
Asimismo se debe recordar la compra de los medios de comunicación y la aparición de los diarios chicha, los cuales fueron y siguen siendo la distracción que buscaría cualquier gobierno para crear “cortinas de humo”.
Todo lo expuesto hasta ahora, junto a la violación del debido proceso a presuntos terroristas, los delitos de lesa humanidad (siendo los más relevantes los atentados en Barrios Altos y la Cantuta; y la causa por la que Fujimori fue sentenciado a 25 años de prisión), y demás hechos que no alcanzarían en este artículo, vienen a ser la justificación de diversas protestas que tuvieron su punto más álgido con los famosos vladivideos que mostraron la gran red de corrupción que subyacía en el gobierno.
Que esta sea una enseñanza para el futuro y que se recuerde que ninguna situación es tal para vender el alma al diablo. Mucha gente suele decir “esperamos que ese líder venga y haga el cambio”, pero no se dan cuenta que el cambio puede surgir de cualquiera, siendo respetuosos al Estado de Derecho e imponiendo la superioridad de este ante la “paz” y “bienestar económico”, el cual solo significó solo el desarrollo de Lima y dejando de lado las demás provincias de una dictadura.
[1] Artículo 227 del a Constitución de 1979: “El Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados (…)”
[2] Sentencia EXP. N.° 014-2003-AI/TC <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00014-2003-AI.html. Fundamento del Petitorio 1.b> Consulta: 4 de abril del 2015.
[3] Artículo 81 de la Constitución de 1979: “El poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen en su representación y con las limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y la ley. Ninguna persona, organización, Fuerza Armada o Fuerza Policial, o sector del pueblo puede arrogarse su ejercicio (…)”
[4]Artículo 60: “(…). Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)”.
[5]“Análisis de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT a lo largo de los años noventa”. Informe de la Comisión de Delitos Económicos y Financieros del Congreso de la República, entre 1990 – 2001 (Congreso de la República). Consulta: 2 de abril 2015. <http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2002/CIDEF/oscuga/InformeSunat.pdf.>
[6] “Derechos Atropellados”. Grupo Bajo la Lupa. Consulta: 3 de abril del presente año. <http://www.bajolalupa.org/02/06_tex.html>
[7] “Fujimori y los trabajadores peruanos”. Enrique Fernández-Maldonado. La República. Lima. Consulta: 3 de abril del presente año. <http://www.larepublica.pe/columnistas/memorias/fujimori-y-los-trabajadores-peruanos-30-05-2011>
[8] “Profesores PUCP: Fujimori y la destrucción del derecho al trabajo” Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. . Consulta: 3 de abril del presente año. <http://derechoshumanos.pe/2011/05/profesores-pupc-fujimori-y-la-destruccion-del-derecho-al-trabajo/>
