1.- Introducción
La sanción del comiso consiste en la privación definitiva de la propiedad de las mercancías a favor del Estado[1]; lo cual nos induce a pensar que debe aplicarse en aquellos supuestos donde la infracción aduanera se encuentre debidamente tipificada en la ley.
Es decir, este tipo de sanción es una facultad que tiene la Administración Aduanera para rectificar conductas y restablecer el imperio de la ley. En otras palabras, es una infracción que, al ser detectada, nos conduce irremediablemente a un resultado que trae como consecuencia la pérdida de la propiedad de la mercancía.
En las siguientes líneas, vamos a exponer los alcances doctrinarios y legales de esta institución jurídica aduanera con el propósito de aportar un poco más al estudio y conocimiento del régimen de infracciones y sanciones aduaneras.
2.- Definiciones
Para Mario Alva (2011)[2], “El comiso es una sanción que tiene efectos económicos, ya que se priva al sujeto que ha cometido la infracción de un bien que le es útil en su proceso productivo, también tiene un efecto psicológico al generar en la persona que sufre esta sanción una sensación de carencia y angustia”.
Es decir, frente al comiso se presentan dos efectos, el primero de ellos es el efecto económico, al que llamaremos objetivo, dado que el dueño de la mercancía ve frustrada su posibilidad de generar rentabilidad comercial respecto al bien que pretende nacionalizar. Y por otro lado, también debemos mencionar el efecto subjetivo que genera en el contribuyente asumir que ha perdido la propiedad de la mercancía por el solo imperio de la ley y sin que medie ninguna prestación económica que lo pueda resarcir de esta forma de despojo de su propiedad.
3.- Entidades administrativas que pueden aplicar el comiso
Las sanciones de comiso administrativo pueden ser impuestas por distintas autoridades gubernamentales, dependiendo de las competencias que les confiere la ley. Así, tenemos que la autoridad aduanera puede realizar el comiso previa incautación de las mercancías que ingresaron de contrabando al territorio nacional, cuando por su monto los hechos configuren sólo infracción administrativa, al no exceder el valor de cuatro unidades impositivas tributarias[3].
Por su parte, INDECOPI es competente para cautelar y proteger los derechos de autor y los derechos conexos, en cuyo caso también se encuentra facultado para imponer la sanción de comiso[4].
Las autoridades del Gobierno Local (Municipalidades), también, pueden decomisar ciertos efectos u objetos que contravengan la normatividad relativa a las materias de su competencia, como por ejemplo el caso de alimentos en mal estado[5].
También, podemos mencionar a la Dirección General de Salud (DIGESA) que está facultada para imponer la sanción de comiso en caso de juguetes y útiles de escritorio que carecen de autorización sanitaria, registro o permiso especial, o el rotulado correspondiente[6]; y, la Dirección Nacional de Turismo, que puede aplicar el comiso cuando se trate de juegos de casino y máquinas tragamonedas que no reúnan las características señaladas en la Ley N° 27153.
4.- ¿En qué casos se aplica el comiso aduanero?
Para enfocarnos únicamente en el comiso aduanero, podemos mencionar que el artículo 197° de la Ley General de Aduanas señala que se aplica la sanción de comiso de las mercancías, cuando se den los siguientes supuestos:
- Dispongan de las mercancías ubicadas en los locales considerados como zona primaria o en los locales del importador según corresponda, sin contar con el levante o sin que se haya dejado sin efecto la medida preventiva dispuesta por la autoridad aduanera, según corresponda;
- Carezca de la documentación aduanera pertinente;
- Estén consideradas como contrarias a: la soberanía nacional, la seguridad pública, la moral y la salud pública;
- Cuando se constate que las provisiones de a bordo o rancho de nave que porten los medios de transporte no se encuentran consignados en la lista respectiva, o en los lugares habituales de depósito;
- Se expendan a bordo de las naves o aeronaves durante su permanencia en el territorio aduanero;
- Se detecte su ingreso, traslado, permanencia o salida por lugares, ruta u hora no autorizados; o se encuentren en zona primaria y se desconoce al consignatario;
- Cuando la autoridad competente determine que las mercancías son falsificadas o pirateadas;
- Los miembros de la tripulación de cualquier medio de transporte internen mercancías distintas de sus prendas de vestir y objetos de uso personal;
- El importador no proceda a la rectificación de la declaración o al reembarque de la mercancía de acuerdo a lo establecido en el artículo 145°;
- Los viajeros omitan declarar sus equipajes o mercancías en la forma establecida por decreto supremo, o exista diferencia entre la cantidad o la descripción declarada y lo encontrado como resultado del control aduanero. A opción del viajero podrá recuperar los bienes, si en el plazo de treinta (30) días hábiles de notificada el acta de incautación, cumple con pagar la deuda tributaria aduanera y recargos respectivos, y una multa equivalente al cincuenta (50%) sobre el valor en aduana del bien establecido por la autoridad aduanera y con los demás requisitos legales exigibles en caso de mercancía restringida, o proceder a su retorno al exterior por cuenta propia o de tercero autorizado previo pago de la referida multa. De no mediar acción del viajero en este plazo, la mercancía no declarada caerá en comiso[7].
- La presente multa no aplica al régimen de incentivos.
También resulta aplicable la sanción de comiso al medio de transporte que, habiendo ingresado al país al amparo de la legislación pertinente o de un Convenio Internacional, exceda el plazo de permanencia concedido por la autoridad aduanera[8].
Finalmente, advierte dicha norma que, en caso se haya decretado el comiso y la mercancía o el medio de transporte no fueran hallados o entregados a la autoridad aduanera, se impondrá además al infractor una multa igual al valor FOB de la mercancía[9].
5.- Incautación de mercancías
El acto administrativo previo al comiso es la incautación de la mercancía. Motivo por el cual invocamos el Procedimiento INPCFA-PE.00.01[10], donde se estipula que si el funcionario aduanero durante la acción de control determina alguna incidencia, de corresponder incauta las mercancías, bienes y medios de transporte y formula el Acta Inmovilización – Incautación. El plazo de la incautación es de veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación.
Siendo importante mencionar que, el funcionario aduanero entrega copia del Acta de Inmovilización – Incautación en forma inmediata al intervenido o responsable, quien debe consignar sus datos y firma, teniendo dicho acto el carácter de notificación. En caso de negativa a la recepción o cualquier otro hecho contrario a la recepción, se deja constancia de ello en la referida acta, procediendo posteriormente a notificarlo conforme a las formalidades establecidas en el Código Tributario.
Asimismo, se precisa en dicho procedimiento que el funcionario aduanero designado entrega las mercancías, bienes y medios de transporte incautados al almacén de la SUNAT de la circunscripción o a la Gerencia de Almacenes tratándose de incautaciones realizadas en las provincias de Lima y Callao, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes de efectuada la incautación, salvo que por razones debidamente justificadas no pueda efectuarse en ese plazo.
6.- ¿Cómo recupero los bienes incautados?
Al respecto, debemos mencionar que frente a un acta de incautación, cabe presentar una solicitud de devolución de mercancías, presentando los documentos que sustenten de manera fehaciente el ingreso legal de las mercancías incautadas a nuestro país.
La solicitud de devolución de una mercancía incautada, conforme a la Ley General de Aduanas o a la Ley de los Delitos Aduaneros, debe ser presentada dentro del plazo de veinte (20) días hábiles computados a partir del día siguiente de notificada el acta de incautación. Vencido dicho plazo sin haberse presentado la referida solicitud, la autoridad aduanera puede emitir la resolución ordenando el comiso.
Admitida la solicitud presentada por el contribuyente u operador de comercio exterior, la autoridad aduanera evalúa las pruebas presentadas que acrediten fehacientemente el derecho de propiedad o posesión de las mercancías, el cumplimiento de las formalidades u obligaciones aduaneras, tributario aduaneras, administrativas o la comisión de infracciones, luego procede a resolver sobre la procedencia o no de la devolución. En caso se adjunte comprobantes de pago u otros documentos para su verificación, debe esperarse el resultado a fin de emitir pronunciamiento.
Las solicitudes de devolución de mercancías incautadas al amparo de la Ley de los Delitos Aduaneros, cuyo valor de la mercancía supere las cuatro (4) UIT, el área que recibió dicha solicitud debe remitir los originales al Ministerio Público, situación que es puesta en conocimiento del solicitante.
El plazo para resolver las solicitudes de devolución de las mercancías incautadas al amparo de la Ley de los Delitos Aduaneros será de sesenta (60) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la presentación de la citada solicitud. El plazo para el ofrecimiento y actuación de pruebas es de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de devolución, sin perjuicio de las pruebas de oficio que pueda solicitar la autoridad aduanera.
El plazo para resolver las solicitudes de devolución de las mercancías incautadas, al amparo de la Ley General de Aduanas, es de veinte (20) días hábiles computados a partir del día siguiente de notificada el acta de incautación[11].
Si las pruebas ofrecidas no sustentan el total de las mercancías incautadas se proyecta la resolución declarando el comiso y demás sanciones correspondientes. Sin embargo, si las pruebas ofrecidas sustentan parte de las mercancías incautadas, el funcionario designado proyecta la resolución declarando procedente en parte la solicitud, y dispone el comiso y sanciones adicionales de corresponder, respecto de las mercancías sin sustento.
7.- ¿Cómo recupero los bienes comisados?
Culminada la etapa de la incautación en el supuesto de haberse emitido la resolución a cargo de la Administración Aduanera decretando el comiso, recién puede darse inicio al procedimiento contencioso tributario. Esto nos permite afirmar que, tratándose de la incautación, se tramita el procedimiento no contencioso de devolución de mercancías.
Es así que el contribuyente u operador de comercio exterior, que considere que le asiste el derecho para recuperar los bienes comisados por la autoridad aduanera, debe presentar el recurso de reclamación dentro de los veinte días hábiles de notificada la resolución del comiso, cumpliendo con los requisitos y formalidades previstas en los artículos 135° y 137° del Código Tributario[12].
La Administración Aduanera tiene el plazo de nueve meses para resolver dicho recurso evaluando los medios probatorios presentados en el reclamo. Si lo resuelto por la autoridad aduanera resulta desfavorable para el reclamante, entonces cabe interponer el recurso de apelación dentro de los quince días hábiles de notificada la resolución que declara infundado el reclamo.
Por su parte, el Tribunal Fiscal tiene el plazo de doce meses para resolver dicho recurso cumpliendo con las formalidades previstas en los artículos 145° al 150° del Código Tributario. Siendo esta instancia la que agota la vía administrativa.
De manera que si el contribuyente u operador de comercio exterior, todavía, considera válida su petición para recuperar las mercancías decomisadas, entonces puede interponer la demanda contencioso administrativa ante el Poder Judicial, cumpliendo con todas los requisitos, plazos y formalidades previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, modificado por el Decreto Legislativo N° 1067.
8.- Conclusiones.
La sanción de comiso administrativo de mercancías es una sanción que aplica la autoridad aduanera cuando las mercancías carezcan de la documentación que acredite su ingreso legal al país, entre otras causales. Siendo su principal antecedente, el acta de incautación, mediante el cual se le notifica al contribuyente u operador de comercio exterior, brindándole el plazo de veinte días hábiles para que presente la solicitud de devolución adjuntando la documentación requerida por la Administración Aduanera.
Cabe precisar que los plazos aplicables para actuar los medios probatorios, resolver la reclamación, elevar el expediente de apelación ante el Tribunal Fiscal y demás actos inherentes al procedimiento contencioso tributario contra las resoluciones que declaren el comiso de mercancías al amparo de la Ley General de Aduanas y las sanciones de comiso y multa aplicadas de conformidad a la Ley de los Delitos Aduaneros, corresponden a los plazos previstos para el procedimiento contencioso tributario ordinario, por tratarse de actos reclamables que tienen relación directa con la determinación de la deuda tributaria.
Finalmente, es oportuno mencionar que existe la posibilidad de que la sanción de comiso se convierta en una simple multa, en el supuesto de mercancías no declaradas encontradas por la autoridad aduanera durante el reconocimiento físico, y respecto a las cuales el dueño o consignatario solicite el reembarque, al amparo del último párrafo del artículo 145° de la Ley General de Aduanas, modificado por el Decreto Legislativo N° 1109.
[1] Definición recogida del artículo 2° de la Ley General de Aduanas aprobada por el D. Legislativo N° 1053.
[2] Alva Mateucci, Mario. Tratamiento de las sanciones no pecuniarias en el Código Tributario”. Pacifico Editores. Lima 2011. Pág. 25.
[3] De conformidad con los artículos 33°, 34 y 35° de la Ley de Delitos Aduaneros, Ley N° 28008.
[4] Al amparo de los artículos 168° y 169° de la Ley sobre derechos de autor, Decreto Legislativo N° 822.
[5] Conforme a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 y demás normas complementarias.
[6] Sanciones de comiso previstas en los artículos 29° y 30° del Reglamento de la Ley N° 28376.
[7] Recomendamos revisar el Informe N° 39-2015-SUNAT/5D100 publicado en el Portal Institucional de la SUNAT: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/oficiosAd/2015/informes/2015-INF-039-5D1000.pdf
[8] Recomendamos revisar el Informe N° 09-2015-SUNAT/5D1000 publicado en el Portal Institucional de la SUNAT: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/oficiosAd/2015/informes/2015-INF-009-5D1000.pdf
[9] Cabe precisar que esta multa se encuentra excluida del régimen de incentivos conforme a lo estipulado en el artículo 203° de la Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053 y modificado por el Decreto legislativo N° 1235.
[10] Procedimiento de Inmovilización, Incautación y Determinación legal de Mercancías, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 226-2013 de fecha 12.09.2013.
[11] Plazo fijado en el Procedimiento IPCF-PE.00.02 denominado Solicitudes de levantamiento de inmovilización y de devolución de mercancías incautadas, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 529-2012 del 30.11.2012.
[12] Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 133-2013-EF y demás normas modificatorias.
