I.- Introducción
Mediante Decreto Supremo N° 061-2002-PCM publicado el 12 de Julio del año 2002[1] el Poder Ejecutivo dispuso la fusión entre la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Aduanas (ADUANAS), bajo la modalidad de fusión por absorción, siendo la primera Institución de las nombradas, quien tuvo la calidad de entidad incorporante.
En aquella oportunidad se dispuso un plazo no mayor de noventa días calendario para que la Superintendencia Nacional de Aduanas transfiera sus recursos, personal, acervo documentario y materiales a la SUNAT. Asimismo, se precisó que en tanto culmine el proceso de fusión, se dictará mediante Resolución de Superintendencia las medidas necesarias para no alterar los niveles de recaudación, programas y manejo presupuestal de ADUANAS.
El mencionado Decreto Supremo lleva el refrendo del entonces Ministro de Economía Pedro Pablo Kuczynski, sector al cual pertenecen ambas Administraciones Tributarias que se fusionaron al amparo de la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, cuerpo normativo que tenía como objetivo evitar la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades. Por tal motivo, en el penúltimo considerando del D.S. N° 061-2002-PCM se señala “que, el Poder Ejecutivo ha evaluado y considera conveniente la integración de ambas entidades. En ese sentido, se considera que dicha integración evitará la duplicidad de funciones y generará una mejora en los servicios y un aumento en la productividad de los recursos que el Estado ha venido destinando a ambas actividades”.
II.- Impacto de la fusión
La primera reacción frente a esta medida dictada por el Gobierno fue cuestionar la legalidad de dicha norma, en el entendido que por jerarquía normativa no se podía modificar mediante Decreto Supremo a la Ley N° 24829[2], que respaldaba la creación y funciones de la Superintendencia Nacional de Aduanas.
Superada esta etapa, se implementaron las primeras medidas tendientes a ejecutar el proceso de fusión, las mismas que desde el ámbito administrativo y presupuestario se realizaron sin mayor contratiempo, toda vez que se trataba de fusionar las planillas de pago de remuneraciones, pago a proveedores, compras y adquisiciones para mejorar la infraestructura logística y adecuación de las normas internas para la funcionalidad de la nueva Administración Tributaria.
El principal reto en aquella oportunidad fue aprobar el Reglamento de Organización y Funciones de la nueva SUNAT fusionada, el cual se produjo mediante Decreto Supremo N° 115-2002-PCM[3], teniendo como acierto el considerar dentro de la estructura orgánica como parte de la Alta Dirección a la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas.
Desde aquella oportunidad se ha mantenido la tradición de reconocer dentro del más alto nivel de dirección de la SUNAT, a una Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas, en la medida que se trata de aquel funcionario que tiene la responsabilidad de asumir el liderazgo en materia de facilitación del comercio exterior e implementación de la política aduanera.
Cabe mencionar como impacto de esta fusión a la opinión de los contribuyentes, quienes conciben a la fusión como una medida administrativa que ha permitido reforzar las acciones de fiscalización y por consiguiente la mayor recaudación fiscal. Siendo importante mencionar a manera de ejemplo, que apenas producida la fusión se implementó el cobro de la percepción anticipada del IGV a las importaciones[4], como requisito obligatorio para otorgar el levante aduanero de las mercancías.
III.- Cultura organizacional
Según la enciclopedia financiera, “La cultura organizacional es una idea en el campo de los estudios de las organizaciones y de gestión que describe la psicología, las actitudes, experiencias, creencias y valores (personales y culturales) de una organización. Se ha definido como la colección específica de las normas y valores que son compartidos por personas y grupos en una organización y que controlan la forma en que interactúan entre sí dentro de la organización y con el exterior”[5].
En ese sentido, no cabe duda que existe una cultura organizacional que distingue a los colaboradores que pertenecen a la Administración Aduanera, debido a las normas y valores que adquieren desde su reclutamiento y capacitación para realizar con eficiencia tan noble misión. Así tenemos que, los aduaneros concebimos a la facilitación del comercio exterior como aquel objetivo fundamental que debe lograrse en todos y cada uno de los servicios que brindamos a los usuarios. Asimismo, el trabajo en equipo nos ha permitido que en la prestación de los servicios aduaneros se alcancen los niveles establecidos en las normas internacionales sobre sistemas de gestión de la calidad[6], con énfasis en los procesos, lo cual significa aplicar estándares internacionales elaborados por organismos internacionales vinculados al comercio exterior.
Respecto a la fusión, podemos señalar que pasada la primera etapa de su implementación, que generó un entendible desconcierto, quedó claro que dicha unión con la SUNAT en modo alguno iba a significar que se perderían los valores y normas de la cultura organizacional aduanera. Esto puede comprobarse al visitar las diferentes dependencias aduaneras, donde se continúan prestando los servicios a todos los operadores de comercio exterior con el mismo empeño y responsabilidad que nos distingue desde antes de la mencionada fusión.
Un aspecto que debo mencionar en esta oportunidad, son las costumbres y formas de trabajo de los aduaneros, quienes conciben a la Aduana como una gran familia que agrupa a diversas promociones de servidores, quienes con el paso del tiempo forman una especie de hermandad, que los mantiene unidos en diversas actividades tanto dentro como fuera de la Institución, destacando siempre por la solidaridad y apoyo a quienes pudieran estar padeciendo alguna enfermedad, infortunio o necesidad extrema. Sin dejar de mencionar que el aduanero demuestra mucho entusiasmo al participar de manera competitiva en determinadas actividades festivas, tales como el tradicional desfile por Fiestas Patrias, y sin dejar de mencionar a la impostergable y muy esperada celebración del Día de la Aduana, cada 2 de Octubre, así como el Día del Resguardo Aduanero del Perú, 5 de Noviembre de cada año.
IV.- Resultados de la fusión
Han pasado quince años desde que se produjo la fusión entre SUNAT y ADUANAS, por lo que a la luz del tiempo transcurrido, podemos destacar los siguientes resultados:
- Se reforzó la función fiscalizadora de la SUNAT en la medida en que se tiene mayor acceso a la información de todas las actividades vinculadas al comercio exterior de los contribuyentes.
- Se incrementó la recaudación tributaria debido a la suma de esfuerzos de los equipos encargados de las acciones de cobranza en base a la mejora de los procedimientos administrativos, tales como el sistema de embargos telemáticos[7] o la cobranza coactiva centralizada de deudas aduaneras.
- Se mejoró la infraestructura física de los locales donde funcionan las oficinas aduaneras así como la dotación de uniformes y herramientas para garantizar la efectividad en las gestiones aduaneras.
- Se viene utilizando con mayor frecuencia la tecnología de la información para mejorar los servicios aduaneros. Así tenemos por ejemplo que actualmente los exportadores pueden solicitar el beneficio tributario del drawback desde la página web de la SUNAT. También existe la posibilidad de realizar consultas a las declaraciones simplificadas de importa fácil y exporta fácil desde el APP SUNAT.
- Se viene realizando cambios en la estructura orgánica de la SUNAT para efecto de atender con mayor eficiencia los distintos servicios aduaneros[8].
- Se establece un sistema de carrera laboral que prioriza la capacitación y actualización permanente de los servidores aduaneros, para efecto de mejorar la calidad del servicio que se brinda a todos los usuarios.
- Se consolida la participación y liderazgo de la Administración Aduanera en los diferentes proyectos e iniciativas que buscan mejorar el sistema de seguridad en la cadena logística del comercio exterior[9].
- Se crea el Consejo Consultivo de Temas Aduaneros, como una instancia de diálogo y coordinación ante la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y los operadores de comercio exterior. Tiene como propósito recoger opiniones e información que permitan maximizar la eficacia operativa del comercio exterior, facilitar el comercio exterior, reducir costos e incrementar la eficiencia. Se considera que la participación de los operadores de comercio exterior puede contribuir en el proceso de desarrollo con el fin de asegurar la mejora continua del servicio aduanero.
- Se viene eliminando progresivamente el uso del papel en los distintos trámites y regímenes aduaneros con el firme compromiso de llegar pronto a consolidar la Aduana Digital.
- Se mantiene presencia activa en las rondas de negociaciones de los Acuerdos Comerciales apoyando los distintos procesos de integración económica en los que participa el Perú.
V.- A manera de conclusión
Desde la creación de la Aduana Peruana hasta hoy han transcurrido más de 243 años, tiempo que supera incluso nuestra vida como República independiente[10], por lo que analizar los últimos quince años, significa muy poco si solo medimos en base al calendario; pero resulta muy significativo si comparamos la velocidad en que se han producido algunas reformas y modificaciones en sus procedimientos.
Transcurridos quince años desde la fusión, queda claro que el balance es positivo para la Administración Aduanera, toda vez que se logró avanzar con paso firme en la ruta hacia la modernización de todos los servicios que brindamos a los operadores de comercio exterior. Demás está mencionar que la cultura organizacional de los aduaneros se ha fortalecido también con esta fusión, si lo vemos desde el lado positivo.
Como todo proceso de mejora siempre estaremos sujetos al veredicto popular de los usuarios, quienes estoy seguro tendrán algunas propuestas o sugerencias para seguir avanzando en la misma ruta. No niego que aún quedan muchas cosas por mejorar, pero estoy convencido que la Aduana de ahora, supera grandemente a la que conocí en mis inicios en esta noble Institución.
Finalmente, debo confesar que si volviera a nacer elegiría al Perú como mi patria, a la abogacía como mi profesión y a la ADUANA como mi segundo hogar. Admiro, defiendo y valoro mi Institución, desde que me abrió sus puertas apenas culminé mis estudios universitarios para brindarme la mejor especialización en negocios internacionales y comercio exterior. Actualmente, me permite continuar sirviendo a mi patria como un modesto colaborador aduanero, y respalda mi vocación de servicio mediante la docencia en las diferentes Escuelas de Posgrado, universidades públicas y privadas que me conceden la oportunidad de guiar y capacitar a las nuevas generaciones de profesionales hacia el mágico mundo aduanero.
¡ Viva la Aduana ! ¡ Viva el Perú !
[1] Publicado en http://www.sunat.gob.pe/legislacion/sunat/ds061-2002-PCM.pdf
[2] Mediante Ley N° 24829 se crea la Superintendencia Nacional de Aduanas como Institución Pública Descentralizada del Sector Economía y Finanzas, con personería jurídica de derecho público, con patrimonio propio y autonomía funcional, económica, técnica, financiera y administrativa.
[3] Publicado en http://www.sunat.gob.pe/legislacion/nor_graf/pcm/ds115-2002-ROF-pcm.pdf
[4] La Resolución de Superintendencia N° 203-2003/SUNAT regula el Régimen de Percepciones del IGV resultando aplicable a las operaciones de importación definitiva cuya fecha de numeración de la DUA o DAM se efectúe a partir del 17 de noviembre de 2003.
[5] Definida en http://www.enciclopediafinanciera.com/organizaciondeempresas/cultura-organizacional.htm
[6] El artículo 7° de la Ley General de Aduanas lo concibe como un principio general.
[7] Revisar http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php/empresas-menu/acciones-de-cobranza-empresas/sistema-de-embargo-por-medios-telematicos-empresas
[8] El ROF de la SUNAT aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 122-2014/SUNAT ha sido modificado recientemente con el Decreto Supremo N° 198-2017-EF.
[9] Penúltimo párrafo del artículo 5° de la Ley N° 29816, Ley de Fortalecimiento de la SUNAT.
[10] Recordemos que la Aduana Peruana fue creada mediante Real Cédula del Virrey Manuel de Amat y Juniet el 02 de octubre de 1773.
