I. Introducción
Mediante el Decreto Legislativo N° 1433[1], se realizaron modificaciones a la Ley General de Aduanas, inspiradas en aquel proceso de mejora constante de los procedimientos aduaneros, lo cual, desde nuestro punto de vista, guarda coherencia con el principio de la facilitación del comercio exterior que guía a la Administración Aduanera Peruana.
Quiero recordar en estas primeras líneas, que mis discípulos con marcada curiosidad intelectual, me preguntan en las aulas universitarias cuáles son las motivaciones que puede tener el legislador para realizar tantos cambios a la legislación aduanera. Y casi en serio o en broma, yo les comentaba que cada cambio de gobierno en nuestro país, nos ha traído reformas en la legislación aduanera. Hasta pareciera que en el escudo bordado en la banda presidencial, colocaran algún dispositivo electrónico que obliga al Primer Mandatario a promover dichas modificaciones normativas.
Obviamente, lo único serio es que el comercio internacional es un mercado vivo en constante cambio y evolución, de modo que cada cinco años nos enfrentamos a realidades diferentes que el Gobierno Central debe interpretar con acierto para regular las actividades de comercio exterior en nuestro país dentro del entorno globalizado de nuestra economía, y siguiendo un plan estratégico que nos permita alcanzar metas de crecimiento y desarrollo sostenible.
Es así que, en esta oportunidad, el legislador ha decidido “continuar con este proceso de perfeccionamiento normativo, adaptándola a los cambios más recientes en el comercio internacional e incorporando a ella las mejores prácticas internacionales relacionadas a la facilitación y control del comercio”.[2] En esta ocasión, nos vamos a referir básicamente al nuevo marco legal que van a tener los operadores de comercio exterior cuando entre en vigencia las modificaciones aprobadas mediante Decreto Legislativo N° 1433.
II. Operadores de Comercio Exterior
Resulta meritorio todo esfuerzo realizado para simplificar la redacción casi reglamentarista de la actual Ley General de Aduanas, con artículos tan extensos y hasta repetitivos que solo sirven para señalar las obligaciones y responsabilidades de los operadores de comercio exterior y, de esa forma, diseñar el régimen de infracciones y sanciones aduaneras en caso de incumplimiento.
Es así que, desde todo punto de vista consideramos como un gran acierto la forma novedosa cómo se identifican tres clases o grupos de operadores, para simplificar la confusa redacción actual y de ese modo tener claro los niveles de responsabilidad en sus actuaciones con el objetivo de cumplan a cabalidad con la ley, proporcionen servicios de calidad y aseguremos la cadena logística internacional. Repasemos a continuación a cada grupo nombrado:
a. Operadores de Comercio Exterior: es aquella persona natural o jurídica que debe ser autorizada por la Administración Aduanera para operar como tal, lo usualmente se asocia a la obtención del código como operador que lo faculta a gestionar los despachos y demás trámites aduaneros. En este acápite notamos que se modifican los artículos 15° al 23° de la actual Ley General de Aduanas.
En este grupo se incluye al despachador de aduana, transportista o su representante en el país, operador de transporte multimodal internacional, el agente de carga internacional, el almacén aduanero, la empresa del servicio postal, la empresa de servicio de entrega rápida, el almacén libre o Duty Free, el beneficiario de material para uso aeronáutico, la asociación garantizadora y la asociación expedidora.
Respecto al operador de transporte multimodal internacional, debemos mencionar que se trata de quien se encarga del porte de mercancías utilizando por lo menos dos modos diferentes de medios transporte, en virtud de un único documento de transporte multimodal, desde un lugar situado en el país en que el operador de transporte multimodal toma las mercancías bajo su custodia y responsabilidad hasta otro lugar designado para su entrega, en el que cruza por lo menos una frontera.
Dentro del punto de vista de sus responsabilidades, esta modificatoria menciona que se trata de un operador de comercio exterior que por sí o por medio de otro que actúe en su nombre, celebra un contrato de transporte multimodal en virtud del cual expide un único documento de transporte multimodal, asumiendo la responsabilidad de su cumplimiento. El operador de transporte multimodal debe actuar como principal, no como agente o por cuenta del expedidor o de los porteadores que participan en las operaciones de transporte multimodal, y contar con la autorización de la entidad pública correspondiente.
Vale decir que el operador de transporte multimodal puede tener la propiedad de los diferentes medios de transporte, barcos, camiones y aviones para simplificar y agilizar el traslado de las mercancías cruzando las fronteras aduaneras. En caso contrario, su labor se basa en programar la ruta más competitiva para el traslado de la mercancía utilizando diferentes medios de transporte que resulten ventajosos en cuanto al ahorro de tiempo y gastos logísticos para el dueño o consignatario de la mercancía.
En cuanto se refiere a la asociación garantizadora y asociación expedidora, la modificación bajo comentario se refiere a la nueva forma en que se va a tramitar el régimen de admisión temporal para reexportación en el mismo estado, que ahora ya no necesitará de una declaración aduanera, sino de la presentación de un Convenio de Importación Temporal, cumpliendo de esta manera con las normas de la Organización Mundial de Aduanas[3] que tienen como objetivo unificar el tratamiento del régimen de importación temporal (estandarización de la documentación y el proceso aduanero) para lograr reducir el tiempo y el costo de las transacciones comerciales.
b. Operador interviniente: Dentro de esta clasificación, se encuentran quienes participan de las operaciones de comercio exterior por sí mismos, sin necesidad de gestionar alguna autorización o código de parte de la Administración Aduanera, tales como el importador, exportador, beneficiario de los regímenes aduaneros, pasajero, administrador o concesionario de las instalaciones portuarias, aeroportuarias o terminales terrestres internacionales, operador de base fija[4], laboratorio, proveedor de precinto, y en general, cualquier persona natural o jurídica interviniente en un régimen o trámite aduanero, o en una operación relacionada a aquellos, que no sea operador de comercio exterior.
Desde mi punto de vista, considero que el operador interviniente es quien enciende el motor de todo el sistema aduanero, dado que su participación precisamente obliga a pensar en mejorar la calidad del servicio que deben ofrecerles los operadores de comercio exterior, porque en buena cuenta los importadores y exportadores son quienes| financian con su propio patrimonio todos los servicios logísticos vinculados al comercio internacional.
c. Terceros: Es quien interviene de manera conexa en la operatividad aduanera o a otra operación relacionada a esta, pero no califica como operador de comercio exterior u operador interviniente. En este grupo, podemos mencionar, por ejemplo, a una empresa contratada por un exportador tan sólo para acondicionar la mercancía que podría ser fruta congelada, la misma que debe embarcarse con destino a los Estados Unidos de Norteamérica en óptimas condiciones. Razón por la cual, se le considera tercero, por cuanto no registra su RUC en ninguna declaración aduanera de exportación ni accede a ningún beneficio tributario aduanero vinculado con dicha exportación.
III. Categorías de Operadores de Comercio Exterior
Definitivamente, el sistema de comercio en el mundo avanza en la búsqueda de la mejora en la calidad del servicio que brindan los operadores de comercio exterior a los usuarios. Lo cual incluye, por ejemplo, la posibilidad real que un importador o exportador pueda tener acceso en línea para consultar el estado de sus trámites o procedimientos desde una plataforma virtual que puede tener conectado en su Smartphone, tablet, ipad o computador. De ese modo, se fortalece no sólo la fidelización del usuario sino que brinda transparencia a todo el sistema.
Servicios electrónicos que no dependen necesariamente de la intervención del Estado o Entidades del Gobierno Central, dado que se trata de mejorar la calidad de los servicios privados que ofrecen los operadores de comercio exterior a sus clientes. Yo siempre he dicho, en mis conferencias y dictado de clases en las Escuelas de posgrado, que el agente de aduanas dejo hace más de dos décadas de ser un mero tramitador de declaraciones, para convertirse en un aliado estratégico para los importadores y exportadores. De allí que impulsamos la libre competencia entre operadores de comercio exterior, basados fundamentalmente en la calidad del servicio que ofrecen y no sólo en las tarifas que cobran por sus servicios.
Por estas consideraciones, recibimos con mucha expectativa el anuncio de un nuevo sistema de categorías de operadores de comercio exterior, el cual se va a definir en función del nivel de cumplimiento de la normativa aduanera, la calidad del servicio prestado y otros factores, conforme a lo que establezca el Reglamento. Estas categorías tendrán mucha importancia, dado que servirán para:
a) Renovar la autorización del operador de comercio exterior. Lo cual nos induce a pensar que dependiendo de la categoría las renovaciones pueden ser cortas o de plazo más prolongado. Quizás en este punto, surja la necesidad de evaluación de la continuidad del servicio para fines de acreditar su renovación.
b) Determinar la modalidad y el monto de sus garantías. Que significan un justo premio al operador de comercio exterior que se esfuerza por cumplir estrictamente con la normativa aduanera y asegurar toda la cadena logística internacional. Dado que se trata de no afectar su patrimonio que debe respaldar la calidad de su servicio.
c) No sancionar los supuestos de infracción leve conforme al inciso d) del artículo 193° de la LGA. Quizás este sea otro atractivo para que los operadores de comercio exterior se esfuercen por tener una elevada categoría que les permita generar mayor competitividad al estar eximidos de sanciones leves que no tengan incidencia tributaria.
d. La aplicación de la gradualidad en materia aduanera. Es oportuno mencionar que el Decreto Legislativo N° 1433 ha derogado el beneficio de rebaja de multas denominado régimen de incentivos[5], y en su lugar surge ahora el Régimen de Gradualidad de sanciones que será otorgado en función a la categoría que ostente cada operador de comercio exterior.
e. Otras acciones o procesos que determinen en el Reglamento.
En este nuevo sistema de categorías que se va a definir para los operadores de comercio exterior, me permito sugerir que se diseñe un modelo basado en datos objetivos, cuantificables y transparentes que generen confiabilidades de los evaluados en la seriedad del sistema. Pongo como ejemplo el sistema de puntajes que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones estableció para aquel conductor que perdía una determinada cantidad de puntos cuando infringía las reglas del reglamento de tránsito[6].
Quizás suene muy audaz proponer que sean los propios clientes que utilizan los servicios que brindan los operadores de comercio exterior, quienes bajo un sistema de puntajes puedan evidenciar sus reacciones naturales frente al tipo de servicio que hayan recibido, utilizando para tal efecto, alguna plataforma electrónica proporcionada por la Administración Aduanera, para recoger de una fuente inmediata la valiosa información que deberá ser tabulada periódicamente.
IV. Representante Aduanero
Durante mucho tiempo la legislación aduanera denominaba al agente de aduana o despachador de aduanas como “representante legal” de las agencias de aduana a la que representaban, lo cual podría generar cierta confusión al tratar de asemejarlo a esa misma denominación que fluye de la Ley General de Sociedades.[7]
Así, tenemos al numeral 2 del artículo 188° de la precitada Ley señala que como atribución del gerente “representar a la sociedad, con las facultades generales y especiales previstas en el Código Procesal Civil”. Y de manera concordante el artículo 190° del mismo cuerpo legal cuando señala las responsabilidades que asume el gerente, destaca lo siguiente “El gerente responde ante la sociedad, los accionistas y terceros, por los daños y perjuicios que ocasione por el incumplimiento de sus obligaciones, dolo, abuso de facultades y negligencia grave”.
Lo que se pretende con este cambio en el Decreto Legislativo N° 1433 es señalar la diferencia existente entre el representante legal de una sociedad que transcribimos en los párrafos anteriores, del representante aduanero, quien tiene como función representar al operador de comercio exterior en las actividades vinculadas al servicio aduanero, cuando corresponda.
Para tal efecto, se establece que la Administración Aduanera acredita al representante aduanero por un plazo mínimo de un (1) año, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento. La renovación se va a efectuar de acuerdo a su trayectoria de cumplimiento, conocimientos técnicos para ejercer sus funciones y otros factores, conforme a lo que establezca el Reglamento.
Aquí debemos reiterar que si el objetivo es mejorar la calidad del servicio brindado al usuario de comercio exterior o usuario aduanero, le correspondería al representante aduanero demostrar su capacidad profesional y actualización permanente, dado que la gran mayoría de los que actualmente tienen su título de agente de aduanas expedido por la SUNAT, han dejado de estudiar al menos en las aulas de la Administración Aduanera desde el año que culminaron su curso de formación[8], y en este periodo, se han producido muchos cambios normativos y operativos que deben ser de su dominio y pleno conocimiento.
V. A manera de conclusión
Las modificaciones a la Ley General de Aduanas que incorpora el Decreto Legislativo N° 1433, en lo que se refiere a los operadores de comercio exterior, tiene como principal objetivo mejorar los servicios que se viene ofreciendo a los usuarios del sistema aduanero, principalmente dirigido a los importadores y exportadores.
Estamos convencidos que no basta con los permanentes esfuerzos que despliega la Administración Aduanera por reducir los tiempos utilizados para otorgar el levante aduanero de las mercancías a los importadores, también se necesita que los operadores de comercio exterior simplifiquen sus trámites operativos, reduzcan los tiempos de atención a los usuarios, eliminen sobre costos logísticos, ingresen a la era digital reemplazando el uso del papel impreso por modernas tecnologías confiables.
En buena cuenta, debemos dejar atrás la etapa de grandes discursos cargados de buenas voluntades y planes, para pasar a la hora decisiva en que se deben tomar acciones encaminadas a simplificar el comercio y ganar mayor competitividad.
Estoy convencido que este nuevo sistema de categorías que se va a implementar para los operadores de comercio exterior, generará una sana competencia en el mercado, permitiendo que permanezcan dentro de él, sólo aquellos operadores que inviertan en mantener una buena trayectoria satisfactoria de cumplimiento de la normativa aduanera, trazabilidad de sus operaciones, solvencia financiera, continuidad del servicio, sistema de seguridad y sistema de calidad.
Referencias
[1] Emitido al amparo de las facultades legislativas delegadas mediante Ley N° 30823.
[2] Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1433.
[3] Mediante Resolución Legislativa N° 30808 el Estado Peruano se adhirió al citado Convenio y a los Anexos A, B1 y B2.
[4] Regulado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, según norma RAP 111.
[5] Este régimen concede beneficios de rebaja de multas, dependiendo de la oportunidad en que se acoja el infractor, teniendo como premio mayor la rebaja del 90% de la multa si se acoge antes de cualquier notificación realizada por la Administración Aduanera.
[6] El record del conductor se puede consultar en: https://recordconductor.mtc.gob.pe/
[7] Ley N° 26887, Ley General de Sociedades.
[8] El último curso de formación de agentes de aduana organizado por la SUNAT corresponde al año 2014.
