Introducción
Dentro de las prioridades en materia de modernización portuaria y aduanera, es necesario tener en cuenta a la seguridad de la cadena logística, como eje fundamental para lograr la competitividad de nuestro país, basado en el hecho que no se limita tan sólo a la prevención de actos terroristas o de narcotráfico. Es un aspecto que reviste una singular importancia si queremos atraer inversión extranjera directa y dar señales claras de confiabilidad en el sistema peruano del comercio exterior.
Los estudios de la Comisión Económica para América latina (CEPAL, señalan que “La interrupción de una cadena logística, ya sea por actos delictivos, falta de stock de suministros o por cualquier evento que imposibilite la distribución de suministros o productos, no solamente provoca pérdidas económicas por esa falla en particular, sino que además, tiene un efecto de propagación al resto de la cadena logística, afectando en definitiva, la competitividad nacional y dificultando la implementación de sistemas de transporte multimodales regionales”[1].
Dada su importancia, la legislación aduanera peruana ha incluido dentro del grupo de operadores de comercio exterior, a los Administradores o concesionarios de los puertos, aeropuertos o terminales terrestres internacionales, asignándole obligaciones y responsabilidades orientadas a fortalecer las acciones de control, respecto a las mercancías, personas y medios de transporte que ingresan y salen por los puertos, aeropuertos y terminales terrestres.
Administradores o concesionarios de los puertos
Queremos enfocarnos en analizar el Puerto del Callao, por lo que repasando un poco la historia, vemos que fue en noviembre de 1992, mediante Decreto Ley Nº 25882, cuando se decide incluir a ENAPU en el proceso de privatización de las empresas del Estado, y para 1997 se encarga al Comité Especial de Privatización de Puertos (CEPRI Puertos) los procesos de concesión de los puertos públicos, cuyo plan consideraba la entrega al sector privado de los puertos de Paita, Salaverry, Chimbote, Callao, General San Martín (Pisco), Matarani e Ilo.
Es así que cumpliendo con los procedimientos de privatización, el 24 de julio de 2006, se suscribió el Contrato de Concesión para el Diseño, Construcción, Financiamiento, conservación y Explotación del Nuevo Terminal de Contenedores en el Terminal Portuario del Callao – Zona Sur con la empresa DP World Callao S.R.L. Lo mismo ocurrió en el año 2011, cuando se le adjudicó a la empresa APM Terminals S.A la concesión para operar el terminal portuario Muelle Norte Callao, encargándosele su modernización por un plazo de 30 años.
Vale decir que desde hace casi una década el Puerto del Callao se encuentra bajo la administración de la empresa privada que lo tiene bajo concesión, implementando una serie de mejoras, como son las grúas pórtico, el dragado del mar para obtener mayor profundidad y de ese modo recibir barcos de mayor tonelaje, entre otros aspectos logísticos que permiten agilizar la carga y descarga de contenedores.
Seguridad en la cadena logística
Todas las mejoras que se implementaron en el Puerto del Callao, están orientadas al anhelo de convertirnos en el Puerto Hub de Sudamérica. Para lo cual, hemos confiado también en la seguridad de la cadena logística, por cuanto se trata de empresas cuya experiencia en la administración portuaria, no es reciente. Así tenemos por ejemplo el caso de Dubai Ports World que opera en varios terminales portuarios, liderando proyectos de modernización portuaria que se desarrollan en los cinco continentes.
Sin embargo, súbitamente un acontecimiento despertó la preocupación respecto a la seguridad de la cadena logística en el Puerto del Callao. Se trata del atentado a la camioneta Porsche en Abril del 2015, el cual nos condujo a las investigaciones policiales que apuntarían a demostrar la existencia de una mafia de narcotráfico a escala internacional con principales tentáculos en Perú.
Dichas investigaciones demostrarían que una mafia de narcotraficantes había logrado burlar los controles en el Puerto del Callao, logrando colocar sus envíos de droga en los contenedores que eran embarcados para su exportación a diferentes destinos, camuflados entre mercancías de exportadores honestos, quienes desconocían de este accionar delictivo. A lo cual, se suman otros actos delictivos que fueron denunciados oportunamente ante el Ministerio Público, señalando que también se roban algunos contenedores que se descargan en nuestro país trayendo valiosa mercancía importada en el principal puerto del Perú[2].
Los hechos descritos anteriormente, despertaron las alertas respecto a la seguridad de la cadena logística, por lo que el legislador tomó la decisión de crear un marco legal que permita enfrentar esta problemática, en los siguientes términos:
“Los órganos de la Policía Nacional sólo podrán intervenir auxiliarmente en actividades relacionadas con funciones y materia aduaneras, mediante investigaciones y pesquisas, previo requerimiento y coordinación con las Autoridades Aduaneras; informando a éstas de los resultados de sus acciones.
Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo precedente, la Policía Nacional del Perú, a través de sus unidades especializadas previamente acreditadas y en presencia de la autoridad aduanera, podrá intervenir en la zona primaria aduanera que no tenga el carácter de restringida, para prevenir, investigar y combatir los delitos, comunicando inmediatamente los hechos y resultados detectados al Ministerio Público.
El ingreso a zonas restringidas de la zona primaria así como la inspección de carga, contenedores y similares, se efectuara previa coordinación y conjuntamente con la autoridad aduanera.
Crease un equipo de gestión de riesgo para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas conformado por la Policía Nacional del Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria”[3]
Nuevo operador de comercio exterior
Teniendo en cuenta que no se trata solamente de enfrentar estos riesgos en la seguridad de la cadena logística, solamente desde el plano policiaco o judicial, es que mediante el Decreto Legislativo N° 1235 se incorpora a los administradores o concesionarios de los puertos dentro del conjunto de operadores de comercio exterior, asignándole las siguientes obligaciones[4]:
- Contar con la infraestructura física, los sistemas y dispositivos que garanticen la seguridad e integridad de la carga y de los contenedores o similares, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento.
- Proporcionar, exhibir, entregar o transmitir la información o documentación que se le requiera, en la forma, plazo y condiciones establecidas legalmente o por la autoridad aduanera;
- Facilitar a la autoridad aduanera las labores de reconocimiento, inspección o fiscalización, así como prestar los elementos logísticos y brindar el apoyo para estos fines;
- Implementar las medidas operativas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera; así como cautelar y mantener la integridad de estas, o de las que hubieran sido implementadas por la Administración Aduanera o por los operadores de comercio exterior por disposición de la autoridad aduanera, según corresponda;
- Poner a disposición de la autoridad aduanera las instalaciones, infraestructura, equipos y medios que permitan el ejercicio del control aduanero;
- Permitir el acceso a sus sistemas de control y seguimiento para las acciones de control aduanero, de acuerdo a lo que establezca la Administración Aduanera;
- Permitir a la Administración Aduanera la instalación de sistemas y dispositivos para mejorar sus acciones de control;
- Otras que se establezcan en el Reglamento
Las obligaciones descritas anteriormente, nos inducen a pensar que la Administración Aduanera, ahora tendrá mayor presencia dentro de las instalaciones portuarias, combatiendo el contrabando, la defraudación de rentas de aduana, el narcotráfico y otros ilícitos tributarios, instalando sistemas y dispositivos para mejorar sus acciones de control. Siendo oportuno mencionar que el mecanismo legal para lograr que se cumplan con dichas obligaciones aduaneras, consiste en establecer un régimen de infracciones y sanciones administrativas en caso de incumplimiento.
Tipificación de sanciones aduaneras
Así tenemos que, sin perjuicio de las medidas establecidas por las demás Entidades Públicas competentes, los administradores o concesionarios de los puertos, aeropuertos o terminales terrestres internacionales, cometen infracciones sancionables con multa, cuando[5]:
1.- No cuenten con la infraestructura física, los sistemas o los dispositivos que garanticen la seguridad o integridad de la carga o, de los contenedores o similares, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento;
2.- No proporcionen, exhiban, entreguen o transmitan la información o documentación requerida en la forma, plazo o condiciones establecidas legalmente o por la autoridad aduanera;
3.- Impidan u obstaculicen a la autoridad aduanera las labores de reconocimiento, inspección o fiscalización; o no presten los elementos logísticos ni brinden el apoyo para estos fines;
4.- No implementen las medidas operativas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera, o no cautelen, no mantengan o violen la integridad de estas o de las implementadas por la Administración Aduanera o por los operadores de comercio exterior por disposición de la autoridad aduanera;
5.- No pongan a disposición de la autoridad aduanera las instalaciones, infraestructura, equipos o medios que permitan el ejercicio del control aduanero;
6.- No permitan el acceso a sus sistemas de control y seguimiento para las acciones de control aduanero, de acuerdo a lo que establezca la Administración Aduanera;
7.- No permitan u obstaculicen a la Administración Aduanera la instalación de los sistemas o dispositivos para mejorar sus acciones de control.
Al respecto, la Tabla de sanciones aduaneras[6] ha cuantificado la multa para cada tipo de infracción, siendo que en la mayoría de los supuestos equivale a tres unidades impositivas tributarias. El objetivo fundamental del legislador, consiste en lograr que los administradores o concesionarios de los puertos, desarrollen mecanismos o sistemas que fortalezcan la seguridad de la cadena logística, cumpliendo de manera eficiente con sus obligaciones para evitar incurrir en dichas infracciones.
A manera de conclusión
A partir de la vigencia del Decreto Legislativo N° 1235 que modifica la Ley General de Aduanas, los administradores o concesionarios de los puertos se incorporan a la legislación aduanera, asumiendo nuevas obligaciones en calidad de operadores de comercio exterior, dentro de un conjunto de medidas destinadas a repotenciar las acciones en la búsqueda constante de la seguridad en la cadena logística.
No podemos dejar de mencionar que la sociedad civil espera con mucha expectativa los primeros resultados del trabajo que con la debida planificación desarrolle el equipo de gestión de riesgo creado para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, conformado por la Policía Nacional del Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria[7]. Por la calidad y prestigio de las instituciones que la conforman, no dudamos que su labor será efectiva y coadyuvará al logro de grandes objetivos, como son la lucha frontal contra el narcotráfico, el contrabando y el tráfico ilícito de mercancías.
[1] Fuente: CEPAL «Seguridad de la cadena logística terrestre en América Latina»
[2] Los invitamos a leer nuestro artículo titulado “¿Se roban contenedores en el Puerto del Callao?” publicado por la Revista digital Parthenon de la PUCP, en: https://www.parthenon.pe/columnistas/javier-oyarce-cruz/se-roban-contenedores-en-el-puerto-del-callao/
[3] Norma recogida de la Quinta disposición complementaria final de la Ley General de Aduanas modificada por el Decreto Legislativo N° 1235.
[4] Obligaciones contenidas en el artículo 46° de la Ley General de Aduanas.
[5] Extraído del inciso K) del artículo 192° de la Ley General de Aduanas.
[6] Aprobada mediante Decreto Supremo N° 031-2009-EF y modificada mediante el D.S. N° 231-2016-EF.
[7] Al respecto existe un interesante estudio publicado por el Instituto de Estudios Internacionales de la PUCP titulado “El rol de las instituciones del Estado en la lucha contra las drogas en los países productores de hoja de coca”, que pueden leer en el siguiente enlace: http://idei.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2015/04/el-rol-del-estado-drogas.pdf
