I. Introducción
Hace unos veinte años atrás, el movimiento de contenedores y mercancías por el Puerto Marítimo del Callao era menor al actual, debido a razones de orden económico e infraestructura que todos conocemos. Con el paso del tiempo, nuestro país ha ido aumentando su presencia en el mercado internacional, lo cual se evidencia con la firma de Acuerdos Comerciales con las principales potencias como Estados Unidos, China y la Unión Europea. Sumado a la privatización del puerto que hoy se encuentra concesionado a las empresas DP World (Muelle Sur) y APM Terminals (Muelle Norte).
Precisamente, este incremento del flujo comercial ha colocado un reto mayor a la Administración Aduanera, dado que debe continuar desarrollando su labor de control y verificación sin afectar el principio de facilitación del comercio exterior. Por ese motivo, necesita utilizar la tecnología que le permita cumplir con este propósito sin detener los tiempos que deben durar los despachos aduaneros.
Surge entonces como alternativa la posibilidad de utilizar el diagnóstico por imágenes como herramienta de control aduanero para los contenedores que ingresan o salen del territorio peruano, bajo el sistema de inspección no intrusiva que explicaremos en las siguientes líneas de este artículo.
II. Antecedentes
La Organización Mundial de Aduanas (OMA) publicó las Directrices para la Adquisición y Utilización de Equipo de Escaneo y de Formación de imágenes (Directrices para Nii) como parte de las normas SAFE, brindando a las administraciones aduaneras una guía práctica sobre los aspectos a considerar cuando se adquieren tales equipos, así como la manera de poner en operación el equipo para lograr el mejor uso de la tecnología.
Dentro de las Directrices de la OMA para la inspección no intrusiva[1], se empieza señalando lo siguiente: “Es de sobra conocido que las Administraciones de Aduanas se enfrentan a un volumen de tráfico cada vez mayor, sin que los recursos necesarios aumenten en consonancia, y a expectativas crecientes por parte de los medios comerciales que desean que los plazos de despacho sean más cortos. Al mismo tiempo, los gobiernos y la sociedad esperan que la Aduana ejerza un control eficaz de las importaciones, exportaciones y mercancías en tránsito. Los ataques terroristas a escala mundial han redoblado las expectativas depositadas en las Administraciones de Aduanas respecto a la seguridad en las fronteras. Con miras a hacer frente a dicha situación, numerosos Miembros examinan, actualmente, las posibilidades que ofrece este equipo técnico, especialmente el equipo radiográfico de rayos x o de rayos gamma para la exploración de contenedores, con miras a cumplir sus objetivos aumentando la eficacia de las inspecciones realizadas”.
Vale decir que la Organización Mundial de Aduanas comparte la misma preocupación de la Administración Aduanera Peruana, respecto a los mecanismos técnicos y jurídicos que deben tomarse en cuenta al momento de implementar esta medida de control.
III. Acciones de Control Aduaneros
Las acciones de control que ejerce la Administración Aduanera se sustentan en el artículo 162 de la Ley General de Aduanas[2], en la cual se estipula que se encuentran sometidas a control aduanero las mercancías, e incluso los medios de transporte que ingresan o salen del territorio aduanero, se encuentren o no sujetos al pago de derechos e impuestos. Asimismo, el control aduanero se ejerce sobre las personas que intervienen directa o indirectamente en las operaciones de comercio exterior, las que ingresan o salgan del territorio aduanero, las que posean o dispongan de información, documentos, o datos relativos a las operaciones sujetas a control aduanero; o sobre las personas en cuyo poder se encuentren las mercancías sujetas a control aduanero.
Para tal efecto, debemos mencionar que existen hasta dos modalidades de control[3]:
a) Acciones de control extraordinario.- Aquellas que la autoridad aduanera puede disponer de manera adicional a las ordinarias, para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas, tales como los operativos especiales, las acciones de fiscalización, entre otros. La realización de estas acciones no opera de manera formal ante un trámite aduanero regular, pudiendo disponerse antes, durante o después del trámite de despacho, por las aduanas operativas o las intendencias facultadas para dicho fin.
b) Acciones de control ordinario.- Aquellas que corresponde adoptarse para el trámite aduanero de ingreso, salida y destinación aduanera de mercancías, conforme a la normativa vigente, que incluyen las acciones de revisión documentaria, reconocimiento físico, análisis de muestras, entre otras acciones efectuadas como parte del proceso de despacho aduanero, así como la atención de solicitudes no contenciosasDentro de las acciones de control se contempla la posibilidad de utilizar el sistema de inspección no intrusiva (SINI) y el último párrafo del artículo 166 de la Ley General de Aduanas señala que la Administración Aduanera determinará los casos en que la inspección no intrusiva constituye el examen físico de las mercancías.
IV. Procedimiento de inspección no intrusiva
Mediante el Procedimiento Específico INTA-PE.00.13[4], la autoridad aduanera, en ejercicio de su potestad, dispone la ejecución de la inspección no intrusiva de aquellas mercancías en contenedores que ingresan al país por los terminales portuarios del Callao, siendo el Complejo Aduanero de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao el lugar donde se puede efectuar la inspección no intrusiva, la inspección física y el reconocimiento físico de mercancías.
De manera general, dicho procedimiento establece que pueden ser sometidas a inspección no intrusiva las mercancías acondicionadas en contenedores tengan o no destinación aduanera, para lo cual la autoridad aduanera puede establecer el número de contenedores que van a ser sometidos a la inspección no intrusiva, por cada declaración o manifiesto de carga.
Asimismo, tratándose de mercancías ubicadas en los depósitos temporales intraportuarios[5], se precisa que la inspección no intrusiva se realiza cuando hayan sido destinadas aduaneramente.
Otro aspecto que debemos mencionar es que no se realizará la inspección no intrusiva de las mercancías que hayan sido reconocidas físicamente en el depósito temporal intraportuario o en el terminal portuario. En estos casos, la Intendencia de Aduana Marítima del Callao solicita a la Intendencia de Gestión y Control Aduanero que cancele la selección de la inspección no intrusiva.
Cabe precisar que el reconocimiento físico de las mercancías destinadas a despacho anticipado que van a ser trasladadas a un depósito extraportuario[6] o a una zona primaria con autorización especial se realiza en el Complejo ubicado en la Intendencia de Aduana Marítima del Callao.
De otro lado, tenemos que el Procedimiento Específico INTA-PE.00.13 precisa que la inspección no intrusiva constituye el examen físico cuando se trate de lo siguiente:
a) Mercancías homogéneas,
b) Mercancías frágiles,
c) Mercancías refrigeradas o congeladas,
d) Maquinarias y equipos de gran peso o volumen.
A nuestro parecer, lo expuesto es un acierto desde el punto de vista de la facilitación del comercio exterior, dado que por la naturaleza de las mercancías mencionadas se entiende que la inspección no intrusiva resulta suficiente para los fines del control aduanero. Incluso, el precitado procedimiento precisa que en estos casos la autoridad aduanera puede disponer la inspección física de las mercancías antes señaladas cuando lo considere pertinente[7].
Es importante mencionar que, según lo normado en el Procedimiento Específico INTA-PE.00.13, no se realizará la inspección no intrusiva cuando ocurran los siguientes supuestos:
a) Exista una caída imprevista del fluido eléctrico en el Complejo,
b) El escáner se encuentre en mantenimiento o presente fallas técnicas,
c) Las características de la mercancía o del contenedor no permita la realización de la inspección,
d) Lo disponga la autoridad aduanera.
Agrega el citado procedimiento que, de presentarse cualquiera de los supuestos señalados, se cancela la selección de la inspección no intrusiva; sin embargo, la autoridad aduanera puede disponer la inspección física previo análisis de riesgo.
V. Aspectos jurídicos a tomar en cuenta
El principal fundamento del SINI lo constituye la potestad aduanera, entendida como el “conjunto de facultades y atribuciones que tiene la Administración Aduanera para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, dentro del territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero”[8].
Es así que los operadores de comercio exterior, en caso resulten sus mercancías seleccionadas al sistema de inspección no intrusiva y no cumplan con dicha obligación, incurren en infracción aduanera[9], tal como expresamente se tipifica en el numeral 8 inciso a) del artículo 192 de la Ley General de Aduanas.
En consecuencia, cuando la autoridad aduanera dispone que un determinado contenedor deba pasar por el sistema de inspección no intrusiva, debe tenerse en cuenta que el dueño, consignatario, despachador de aduana o representante del depósito temporal que retira los contenedores del terminal portuario es responsable de someter las mercancías a la inspección no intrusiva; excepto en los casos de mercancías correspondientes a declaraciones asignadas a canal de control verde o naranja, que se encuentren en un depósito temporal intraportuario, en los cuales el responsable es el despachador de aduana.
Cabe precisar que el SINI se aplica para aquellas mercancías ubicadas dentro de un depósito temporal intraportuario, siempre que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos:
a) Mercancías que no tienen destinación aduaner
b) Mercancías con declaración aduanera seleccionada a canal naranja
c) Mercancías con declaración aduanera seleccionada a canal verde.
Por lo tanto, no existe impedimento legal para que la autoridad aduanera disponga que un determinado contenedor se someta al SINI, pese a que la declaración aduanera que la sustenta haya sido seleccionada al canal verde, debido al mandato contenido en el artículo 165 de la Ley General de Aduanas, norma mediante la cual se precisa que la Administración Aduanera, en ejercicio de la potestad aduanera, podrá disponer la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero.
El Procedimiento Específico INTA-PE.00.13 estipula que, como resultado de la inspección no intrusiva, el funcionario aduanero encargado puede adoptar una de las siguientes acciones: inspección física, reconocimiento físico o autorización del retiro del Complejo.
En el caso de la inspección física, esta se realiza en la zona de aforo dentro del Complejo ubicado cerca de la Aduana Marítima del Callao, en presencia del representante del depósito temporal, despachador de aduana, declarante, dueño o consignatario, según corresponda. Para ello, el funcionario aduanero designado dispone la apertura del contenedor y la movilización de las mercancías para realizar la inspección física correspondiente y, si fuera el caso, solicita al responsable de las mercancías la documentación sustentatoria.
En el caso del reconocimiento físico, el despachador de aduanas presenta la declaración y documentación sustentatoria de las mercancías que deben ser sometidas a dicho reconocimiento en el Complejo; en este caso, no resulta necesaria la transmisión de la solicitud electrónica de reconocimiento físico – SERF.
El funcionario aduanero designado puede disponer el traslado de las mercancías al depósito temporal indicado por el dueño o consignatario, o a la zona primaria con autorización especial cuando las mercancías sometidas a inspección física o reconocimiento físico tengan incidencias o no se les pueda otorgar el levante el día del reconocimiento físico, adoptando las medidas que considere pertinente; en cuyo caso, no procede la apertura del contenedor, salvo que la autoridad aduanera lo autorice, bajo apercibimiento de aplicarse la sanción prevista en el numeral 2 literal a) del artículo 192 de la Ley General de Aduanas[10].
VI. A manera de conclusión
El Sistema de Inspección No Intrusiva (SINI) es un mecanismo de control aduanero que se sustenta en el ejercicio de la potestad aduanera, y como tal, existe la prerrogativa de disponerse incluso en el caso de mercancías amparadas en declaraciones aduaneras seleccionadas a canal verde.
Bajo este sistema, la Administración Aduanera fortalece las acciones de control en base a indicadores de riesgo, que le permiten combatir el fraude comercial, ilícitos tributarios y los delitos aduaneros; razón por la cual, debería implementarse un mecanismo similar cercano a la Intendencia de Aduana Aérea del Callao.
Debido a las razones de infraestructura logística y portuaria del actual Complejo ubicado cerca de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao, se convierte en un riesgo que podría terminar afectando el cumplimiento cabal del principio de facilitación del comercio exterior, por lo que debería evaluarse la posibilidad de analizar los flujos del proceso para efecto de brindarle oportunamente las soluciones administrativas y técnicas que se requieran.
Finalmente, debemos relevar que el incumplimiento de la obligación que tienen los operadores de comercio exterior de someter las mercancías al control no intrusivo a su ingreso, traslado o salida del territorio nacional se tipifica como una infracción aduanera sancionada con multa.
[1] Extraído del portal de la OMA: http://www.wcoomd.org/
[2] Aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1053.
[3] Definiciones recogidas del artículo 2 de la Ley General de Aduanas.
[4] Aprobado con la Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 082-2011-SUNAT-A.
[5] Los depósitos temporales ubicados dentro del Puerto del Callao.
[6] Los depósitos temporales ubicados fuera del Puerto del Callao.
[7]Norma modificada por la RIN N°01-2014/SUNAT/3A0000.
[8] De conformidad con el artículo 164 de la Ley General de Aduanas aprobada por Decreto Legislativo N° 1053.
[9] Multa equivalente a 3 UIT según la Tabla de Sanciones Aduaneras aprobada por el D.S. N° 031-2009-EF modificado por el D.S. N° 001-2013-EF.
[10] Multa equivalente a 1.5 del Valor FOB de las mercancías determinado por la autoridad aduanera con un mínimo de 3UIT, según la Tabla de Sanciones Aduaneras aprobada por D.S. N° 031-2009-EF.
