1. Introducción
Vemos con grata sorpresa y aceptación cómo la Administración Pública desarrolla diversas iniciativas para simplificar la atención de algunos servicios en favor del ciudadano. Un ejemplo reciente es la difusión de un nuevo servicio que consiste en la posibilidad de obtener los certificados de antecedentes policiales de manera digital.
Vamos hacia una nueva era digital que se caracteriza por brindar a los usuarios mejores servicios evitando el uso excesivo del papel y simplificando los trámites administrativos. Merece una especial mención el Poder Judicial que implementó hace un tiempo atrás el sistema de notificaciones electrónicas para los abogados que patrocinan causas en los diferentes juzgados y salas que corresponden al órgano jurisdiccional.
Como no podría ser de otra manera, los servicios aduaneros también se van modernizando, quizás con mayor velocidad, debido a que se trata de una institución del Estado que tiene participación en diferentes etapas de los negocios internacionales, y recibe de primera fuente los efectos de la globalización, que consisten en el uso frecuente de la tecnología en las comunicaciones.
Es así como nos encontramos recorriendo un largo camino que, podría decirse, tuvo como punto de partida el Proyecto “Sistema de Despacho Aduanero” (SDA), el cual se basa fundamentalmente en tres componentes:
a) SEIDA (Sistema Electrónico de Intercambio de Documentos Aduaneros): Que permite a los diversos operadores transmitir vía electrónica sus diferentes transacciones.
b) Portal del Operador (Internet): Es un componente de interoperabilidad entre Aduanas y los Operadores de Comercio Exterior (OCE) a través de la “Clave SUNAT Operaciones en Línea” (Clave SOL).
c) Portal del Funcionario Aduanero (Intranet): Herramienta que permite a los especialistas, oficiales de aduanas y jefes de unidad, interactuar con flujos de trabajo y gestionar su cartera de operaciones.
Desde el año 2012 hasta la actualidad, se han producido varios cambios en los procedimientos y normas aduaneras, por lo que nuestra intención en las siguientes líneas es presentarles algunas modificaciones recientes que se han producido en la legislación aduanera, que tienen mayor incidencia en esa búsqueda constante por explorar nuevos caminos que nos conduzcan hacia la Aduana Digital.
2. Mandato Electrónico
Para entender la actualidad de estas modificaciones, me voy a remitir al Decreto Legislativo N° 1433, que fue emitido en pleno ejercicio de las facultades delegadas mediante Ley N° 30823, norma que comprendió, básicamente, cinco aspectos fundamentales:
- Gestión económica y competitividad,
- Integridad,
- Lucha contra la corrupción,
- Prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad; y
- Modernización de la gestión del Estado
Como puede advertirse, uno de los ejes fundamentales en la precitada delegación de facultades fue la modernización de la gestión del Estado, que no es otra cosa que continuar avanzando en la eliminación de trabas burocráticas, simplificación de trámites administrativos y el uso de la tecnología como mecanismo de acceso directo a los servicios públicos.
Así tenemos que, por ejemplo, se abordó el tema del mandato con representación, el cual consiste en el “acto por el cual el dueño, consignatario o consignante encomienda el despacho aduanero de sus mercancías a un agente de aduana, que lo acepta por cuenta y riesgo de aquellos, [..] que se regula por la Ley general de Aduanas y su Reglamento y en lo no previsto en éstos por el Código Civil”.[2] Dicho mandato puede ser realizado de la forma tradicional, es decir, endosando el documento de transporte o emitiendo un poder especial ante un Notario Público o utilizando el medio electrónico disponible en el Portal Institucional de la SUNAT.
Respecto a esta última modalidad electrónica, el legislador anunció mediante el Decreto Legislativo N° 1433 que el reglamento establecerá los casos en que el mandato electrónico será obligatorio. Lo cual, nos induce a pensar que dicha medida busca incrementar el número de importadores y exportadores que utilicen este procedimiento para otorgar mandatos electrónicos,[3] como un mecanismo para facilitar el comercio exterior.
3. Operadores de Comercio Exterior
El mencionado Decreto Legislativo N° 1433 nos trajo como novedad la clasificación de tres tipos de operadores: operador de comercio exterior[4], operador interviniente[5] y el tercero[6]. Para los fines de este artículo nos vamos a referir a los primeros.
Así tenemos que, para los operadores de comercio exterior se estipulan requisitos para su autorización como tal, los mismos que serán establecidos en el reglamento conforme a determinados lineamientos, entre los que destaca:
a) Trazabilidad de sus operaciones: Lo cual significa que debe “contar con un sistema informático y de control interno que asegure la trazabilidad de operaciones y mercancía, así como la confiabilidad de la información registrada y, de corresponder, permita el acceso permanente en línea a la Administración Aduanera””.
b) Sistema de calidad: Que consiste entre otras consideraciones en “contar con un portal corporativo que permita a sus clientes conocer el estado del servicio contratado y manifestar sus reclamos o quejas”.
Estos dos requisitos ya nos anuncian grandes cambios en la forma que vienen cumpliendo su labor los agentes de carga internacional, agentes de aduana, transportistas, almacenes aduaneros y otros. Es preciso añadir que los operadores de comercio exterior tendrán en este nuevo marco jurídico, plazos de autorización perentorios que como mínimo debe comprender tres años, por lo que transcurrido dicho tiempo deberán renovar dicha autorización demostrando el cumplimiento de los requisitos exigidos por ley. Vale decir que se cierra una etapa en que las autorizaciones eran otorgadas con plazo indeterminado, para pasar a una nueva etapa donde se exige el cumplimiento de la ley basada entre otros factores, en la implementación de sistemas electrónicos para el monitoreo de sus operaciones logísticas con especial énfasis en el movimiento de mercancías, personas y medios de transporte.
4. Categorías de Operadores de Comercio Exterior
Otro aspecto que merece nuestra atención es la novedad que nos anuncia el artículo 22° de la Ley General de Aduanas, en el sentido que los operadores de comercio exterior tendrán que desempeñar sus funciones y responsabilidades con mayor esmero, por cuanto, al terminar cada año, serán materia de evaluación para efecto de asignarles una categoría o estatus que tendrán dos factores básicos para su medición:
a) Nivel de cumplimiento. – Suponemos que este factor se refiere específicamente al cumplimiento estricto de todas las obligaciones previstas en la ley como operador de comercio exterior, para efecto de evitar incurrir en infracciones aduaneras que podrían afectar su récord o categoría. En este aspecto, surge el enorme desafío de identificar aquellas infracciones que desde el punto de vista objetivo correspondan a hechos propios del operador de comercio exterior y la comprobación que no estaría actuando con la diligencia debida para cumplir con aquellas obligaciones que pertenecen a la identidad o naturaleza propia de aquel operador. Citamos a manera de ejemplo, la obligación de los agentes de aduana de asignar la subpartida arancelaria correcta para la mercancía sometida a despacho aduanero, partiendo del criterio que dicha labor se realiza en base a sus conocimientos, experiencia y preparación en los temas de nomenclatura y merceología.
b) Calidad del servicio prestado. – Este factor nos anima a reflexionar respecto a la forma en que deberá medirse, partiendo de la premisa que se trataría de implementar un sistema de medición con datos objetivos y cuantificables. Para lo cual, se requiere el auxilio de la tecnología que permita recoger las calificaciones, reclamos o quejas de los clientes o usuarios de los servicios aduaneros que brindan los diferentes operadores de comercio exterior. Podría tratarse por ejemplo de un aplicativo implementado en el Portal Institucional de cada operador de comercio exterior, el mismo que permita a sus clientes registrar su grado de satisfacción o insatisfacción respecto al servicio recibido. Siendo un tema bastante sensible y en algunas ocasiones subjetivo, se requiere definir los aspectos técnicos que permitan cumplir con la medición de este factor sin afectar los principios rectores de la legislación aduanera como son el principio de facilitación de comercio exterior, así como presunción de veracidad y buena fe.
Cabe mencionar que las categorías que se asignen a cada operador de comercio exterior en base a los factores de medición mencionados anteriormente, y quizás otros que se detallen en el reglamento, servirán para:
- Renovar la autorización del operador de comercio exterior
- Determinar la modalidad y el monto de sus garantías
- No sancionar los supuestos de infracción leve
- La aplicación de la gradualidad en materia aduanera[7]
- Otras acciones o procesos que determinen en el Reglamento.
En ese sentido, queda claro que estas nuevas reglas de juego que se están anunciando para los operadores de comercio exterior, se orientan a fortalecer no solo la calidad del servicio que vienen prestando a los usuarios aduaneros, sino la posibilidad real de acercarnos a una Aduana Digital basada en la mejora constante de todos sus procesos.
5. Programa de Facilitación Aduanera, Seguridad y Transparencia
Para facilitar el comercio exterior y encontrar un camino que nos conduzca de manera directa hacia la Aduana Digital, nos vamos a referir al Programa de Facilitación Aduanera, Seguridad y Transparencia (FAST)., el cual consiste en una iniciativa que plantea facilitar, agilizar, automatizar y transparentar los procesos de entrada y salida de mercancías en las aduanas del país, así como en los procesos complementarios de control de operadores. Su principal característica es que no solo está orientado a mejorar la calidad del servicio que se brinda al usuario aduanero, también se trata de procesos transversales de gestión de riesgo y seguridad de la cadena logística.
Este proceso de implementación progresiva del mencionado Programa en los diferentes regímenes y trámites aduaneros viene siendo difundido desde el Portal Institucional[8], con el propósito de que sean los mismos usuarios quienes sean los principales promotores de las bondades o ventajas que ofrece su diseño actual.
Es necesario resaltar que los objetivos de este programa son los siguientes:
- Facilitar, agilizar, virtualizar y transparentar trámites del comercio exterior.
- Reducir drásticamente tiempos y costos.
- Fortalecer la trazabilidad y seguridad en el comercio exterior.
- Segmentar operadores en función al riesgo.
- Fortalecer y modernizar presencia en fronteras: gestión coordinada.
- Replanteamiento del modelo sancionatorio.
- Incrementar cumplimiento tributario y aduanero
Como puede observarse, se trata de una herramienta informática de mucha utilidad que sirve para los operadores de comercio exterior[9], los operadores intervinientes[10] y la propia Administración Aduanera, por lo que su proceso de implementación en el corto plazo va a generar mayores beneficios.
6. A manera de conclusión
Tal como puede advertirse, desde el año 2012 hasta la actualidad se siguen explorando diversos caminos que nos conduzcan hacia la Aduana Digital, y creo que estamos cada vez más cerca del tan ansiado objetivo. Se me ocurre que, a lo mejor, ya no sea un simple sueño, el imaginar a los importadores y exportadores gestionando de manera directa sus despachos aduaneros utilizando las bondades de un smartphone o una Tablet o computador y ubicados en sus cómodas y modernas oficinas, o quizás, desde algún punto del planeta distante del Perú, desde donde acaba de cerrar una exitosa operación de negocios internacionales con la confianza en la transparencia y celeridad de los procedimientos aduaneros.
Estoy convencido de que se vienen nuevos escenarios de mayor competitividad para los operadores de comercio exterior, de mayor desafío en sus acciones de control para la Administración Aduanera y de mejores condiciones de vida para todos. De eso se trata finalmente, cuando se unen esfuerzos y voluntades entre el sector público y sector privado para tener una Aduana Digital que administre, recaude, controle, fiscalice y sancione en el marco de la ley, pero sin afectar el normal desenvolvimiento de las operaciones logísticas de ingreso y salida de mercancías.
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Bibliografía
[1]Abogado. Maestro en Derecho. Doctor en Educación. Especialista en Derecho Aduanero y Comercio Internacional. Docente en Escuelas de Posgrado ENAMM, USMP, UPC y UNMSM.
[2]Definición recogida del artículo 24° de la Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053 y modificada por el Decreto Legislativo N° 1122.
[3]Procedimiento DESPA-PE.00.18 aprobado mediante Resolución de Intendencia Nacional N° 06-2017-SUNAT-310000 de fecha 08.09.2017.
[4]El artículo 15° de la Ley General de Aduanas define como operador de comercio exterior a aquella persona natural o jurídica autorizada por la Administración Aduanera.
[5]El artículo 16° de la Ley General de Aduana considera como operador interviniente al importador, exportador, beneficiario de los regímenes aduaneros, pasajero, administrador o concesionario de las instalaciones portuarias, aeroportuarias o terminales terrestres internacionales, operador de base fija, laboratorio, proveedor de precinto, y en general cualquier persona natural o jurídica interviniente en un régimen o trámite aduanero, o en una operación relacionada a aquellos, que no sea operador de comercio exterior.
[6]El artículo 18 de la Ley General de Aduanas señala como tercero vinculado a la operatividad aduanera o a una operación relacionada a esta, que no califique como operador de comercio exterior u operador interviniente.
[7]Es preciso mencionar que el Decreto legislativo N° 1433 ha derogado el régimen de incentivos para la rebaja de multas aduaneras, por lo que solo queda el régimen de gradualidad de sanciones.
[8]http://www.sunat.gob.pe/operatividadaduanera/fast/comunicados-fast.html
[9]Operador de comercio exterior es la persona natural o jurídica que necesita la autorización de la Administración Aduanera mediante un código de operador.
[10]Se trata del importador y exportador y cualquier persona beneficiara de los regímenes aduaneros.
