Palabras clave: mujer, género, brecha de género, paridad de género, igualdad de género, equidad de género, cuotas de género, justicia, igualdad real, Perú.
Key Words: woman, gender, gender gap, gender parity, gender equality, gender equity, gender quotas, justice, real equality, Peru.
I. ¿Qué sucedió?
El 19 de febrero, se publicó en El Peruano la Ley N° 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, aprobada por el Congreso de la República. Esta Ley fue resultado de un intenso debate en el Legislativo, que contó con posturas a favor y en contra del establecimiento de medidas afirmativas para lograr la equidad de género en la composición de la Junta Nacional de Justicia. Solo en dos proyectos de Ley (del Ejecutivo y de la congresista Gloria Montenegro) se contemplaba la cuota de género y una especial mención a la igualdad y no discriminación por razón de género.
En particular, en el proyecto de Ley del Ejecutivo (firmado por el Presidente de la República y el Presidente del Consejo de Ministros), se dispuso que la Junta Nacional de Justicia esté compuesta por un mínimo de 3 mujeres y 3 hombres como miembros titulares. Además, se consideró el principio de igualdad y paridad, que proscribe toda forma de discriminación contra las mujeres y demás personas en situación de vulnerabilidad. Ya habiendo llegado estos proyectos de ley a las Comisiones, se produjo un debate interno y cada una de ellas emitió un Dictamen.
En un primer momento, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos había determinado que, en caso de empate entre hombre y mujer en el concurso, ganaría la mujer. No obstante, el Dictamen fue modificado posteriormente (por presión de la Comisión de Constitución) y esta disposición fue removida, además de incluir a la igualdad y no discriminación como principio general y neutral, sin hacer especial mención a la igualdad o equidad de género. Esto último tampoco estuvo contemplado en el Dictamen de la Comisión de Constitución
De hecho, la titular de esta última Comisión, Rosa Bartra (partido Fuerza Popular), pretendió justificar ante la prensa que “había temas inconstitucionales, como establecer cuotas (…)” (EL COMERCIO, 2019), refiriéndose a la cuota de género propuesta por el Ejecutivo; que la participación de la mujer en la Junta Nacional de Justicia ya se encuentra garantizada por el principio de igualdad de la Constitución y que exigir una cuota de género hizo retrasar innecesariamente la aprobación del texto (EL DIARIO, 2019).; y que “el criterio que debe primar para la elección es la meritocracia (…)” (EXITOSA NOTICIAS, 2019). Frente a esto último, el congresista Richard Arce (movimiento Nuevo Perú) sostuvo que “la paridad no era nada contrario a la meritocracia, sino que permite que el concurso sea parejo” (EL DIARIO, 2019).
Al respecto, la opinión pública se divide entre quienes consideran que la paridad de género era perjudicial para las mujeres y quienes la consideran más bien favorable para la garantía de sus derechos. Por un lado, se sostiene que “la paridad es un cuento”, que es más bien una forma de discriminación contra la mujer, porque se considera que no tienen méritos suficientes; que con ello no “se defienden mejor los derechos de las mujeres” y que la paridad en la composición no garantiza que las medidas tomadas por la Junta Nacional de Justicia sean en favor de las mujeres (SALAZAR, 2019).
Por otro lado, se sostiene que la paridad de género es constitucional y no es incompatible con la meritocracia, porque “los mecanismos afirmativos han sido reconocidos en nuestra legislación desde que en 1997 se aprobó la cuota de género en las listas electorales” (DEL ÁGUILA, 2019). Es sobre estas últimas declaraciones que partirán los siguientes argumentos a favor de la paridad de género en la reforma de la justicia peruana, que al menos en el corto plazo será difícil alcanzar.
II. ¿Por qué las cuotas de género son necesarias y obligatorias?
Suele argumentarse que las cuotas de género colocan en desventaja a las mujeres y debilita su lucha, porque se estaría aceptando que ellas no son lo suficientemente capaces para llegar a un determinado puesto, al igual que los hombres. En un mundo sin brechas de género y en un sistema sin predominio de la autoridad masculina, la anterior afirmación parece ser razonable. Sin embargo, las brechas de género aún existen, se tratan de datos objetivos. Por ello, tanto la Constitución como las normas internacionales vinculantes al Estado peruano reconocen esta situación de desigualdad real y exigen la implementación de medidas afirmativas para lograr la paridad de género. De este modo, hay al menos tres motivos por los que las cuotas de género sí son necesarias y obligatorias.
2.1 Porque hay poca participación de las mujeres en las altas esferas de poder
A continuación, se mostrarán algunos datos que no son más que evidencia de la situación acceso inequitativo de las mujeres a los cargos públicos, sobre todo a los de las altas esferas, que es en donde se toman las grandes decisiones. Este acceso desigual es síntoma de una insuficiente garantía legislativa que, en principio, se propone disminuir la brecha de género en la representatividad femenina. Sin embargo, como se verá, en la práctica no es así.
De acuerdo con el último Reporte del Índice Global de la Brecha de Género (2018), el Perú se encuentra en el puesto 52 a nivel mundial (peor que el año 2017, que estaba en el puesto 48), con un índice de 0.72. En particular, con relación al ítem de “empoderamiento político” (political empowerment)[1], el índice es de 0.282, ubicándose así en el puesto 36 a nivel mundial (el año anterior estaba en puesto 33), y 13 de América Latina y El Caribe (de 24 países) (WEF, 2018, pág. 10 y 16). En términos globales, el 21% de los 137 puestos más importantes del sector público son ocupados por mujeres y, tal y como hemos visto, dependiendo del sector la brecha podría ser más grande (ESCALANTE, 2018). Así, para el año 2017, la participación de las mujeres en el gabinete ministerial fue del 31,6% (seis mujeres), pero actualmente es de 26,31% (cinco mujeres). Ello sumado a que en toda la historia peruana no hemos tenido ni una Presidenta de la República.
Con relación a la participación en el Parlamento Nacional, el porcentaje de mujeres electas se ha incrementado desde 1955, sufriendo ligeras bajas en los periodos 1963-1968, 1985-1990, 2001-2006 y 2011-2016, registrándose la máxima participación femenina para el periodo 2006-2011 (29,2%). Actualmente, en el periodo 2016-2021 existe un 27,7% de participación (INEI, 2017, pág. 31 y 32). Es cierto que la participación está en aumento, pero la brecha de género aún sigue siendo grande.
En el Poder Judicial, la situación no es distinta. Solo el 27% de los jueces ratificados para el 2015 son mujeres. Asimismo, de los(as) jueces(zas) nombrados(as) por nivel jerárquico en el 2015, el 37,6% son mujeres. Del mismo modo, el número total de juezas titulares equivale al 35,5% del total de jueces titulares, equivalente a 596 juezas titulares distribuidas en todos sus niveles. Con relación a los fiscales ratificados en el 2015, se tiene un 29% de mujeres; y, sobre los fiscales nombrados en dicho periodo, las mujeres constituyen un 41,5% (MIMP, 2016, pág. 35). Cabe precisar, nuevamente, que el grueso de las mujeres se encuentra en los cargos menores. Así, en los Juzgados de Paz Letrados, las juezas representan el 49,5%, mientras que en la Corte Suprema solo el 17%. Por último, de los 20 jueces supremos que conforman la Sala Plena, solo 4 son mujeres (ESCALANTE, 2018).
Pero la cuestión empeora si nos fijamos en la participación de las mujeres en los gobiernos locales. Desde 1983, el porcentaje de alcaldesas electas ha ido en aumento, pero la diferencia entre el porcentaje de aquel año (2,2%) con el actual (2,8%) es minúscula. De hecho, entre 2015 y 2018, el promedio nacional sufrió una leve disminución del 3,8% al 2,8%. Sin embargo, lo que hay que notar aquí es que el mismo porcentaje es ínfimo y refleja que “en el país no existe una masa crítica de mujeres en los cargos más altos del poder local” (INEI, 2017, pág. 33). En adición a lo anterior, vale recordar que en los últimos tres periodos de gobierno regional solo se ha elegido a una sola mujer gobernadora.
2.2 Porque el Derecho nacional e internacional exigen las cuotas de género
Tal y como se expuso anteriormente en un artículo de esta misma columna[2], frente a una participación de las mujeres aun de proporciones ínfimas y en puestos de poder político reducido, se encuentran las medidas afirmativas o affirmative actions. Estas medidas son de naturaleza temporal y tienen como finalidad lograr una situación de equidad, revertir la discriminación histórica y contrarrestar la situación de desventaja en la que se encuentran determinados grupos en la sociedad, tales como pueblos indígenas, afrodescendientes, mujeres, entre otros. En el ámbito del acceso a cargos públicos de gran envergadura, sirven para asegurar la presencia de las mujeres en la vida pública (ALBERDI & ALBERDI, 1987), refuerzan su representatividad y neutralizan estereotipos de género.
Si queremos encontrar respaldo en el Derecho, este tipo de medidas resultan plenamente constitucionales y compatibles con un Estado Democrático de Derecho. Al respecto, no debe olvidarse que el orden constitucional que garantiza la protección de los derechos de las mujeres no solo comprende normas de carácter nacional, sino también internacional. Así, el artículo 4º de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer – CEDAW señala expresamente lo siguiente:
“La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y de trato”. (Resaltado agregado)
Este Convenio fue ratificado por el Perú en 1982 y fue recién en el año 2002 que la Constitución Política vigente dispuso la existencia de “porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género (…) en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales”. Este tipo de medidas de discriminación positiva –conocidas popularmente como “cuotas de género” y que son manifestación de una democracia paritaria– tienen como finalidad el aumento de la representación de determinados colectivos en situación de desventaja histórica, y consisten en asignarles un porcentaje mínimo en las listas de candidatos y/o en la lista de elegidos (“asiento reservado”).
Para el caso del Congreso de la República, estas cuotas están reguladas en la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859. En la primera versión de esta Ley (año 1997), se establecía la cuota de 25% de mujeres o varones en las listas de candidatos al parlamento nacional; cifra que luego fue modificada a 30% (año 2000) y que se mantiene hasta la actualidad. Esta es la misma cifra que comparte el régimen de las municipalidades (Ley Nº 26864), aunque no para los puestos de alcaldes; y los partidos políticos en sus listas de candidatos para cargos de dirección del partido político, así como para los candidatos a cargos de elección popular (Ley Nº 28094) (IDEA, 2018).
2.3 Porque se tiene una idea errónea de la meritocracia: la idea de la “igualdad” ciega
Recurrir al argumento de la meritocracia es una carta utilizada comúnmente por quienes niegan categóricamente la existencia de una desigualdad de facto y, por tanto, menosprecian la implementación de medidas afirmativas dirigidas a conseguir la paridad de género. De hecho, hay quienes discrepan de este tipo de medidas por considerarlas violatorias del derecho a la igualdad y hasta discriminatorias (BACCHI, 2006, pág. 33). Bajo este tipo de argumentos, se sostiene, por ejemplo, que las cuotas de representación femenina no solucionarían la desigualdad de género, que serían contraproducentes con la meritocracia y que más bien se estaría reconociendo abiertamente que las mujeres no son capaces de conseguir cargos por sus propias capacidades, sino por imposiciones legales de género.
Al respecto, cabe precisar que la garantía de la igualdad y no discriminación no parte de considerar que todas las personas somos iguales, sino justamente que nos encontramos en distinto nivel de vulnerabilidad. De existir una situación de igualdad fáctica, la protección de la igualdad y no discriminación no tendría razón de ser. Incluso, constituye un error caer en una protección reduccionista, sin reparar en que existen ciertas discriminaciones más urgentes de atender y de visibilizar, aunque no necesariamente más importantes que otras. Entonces, debido a que todas las personas nos encontramos en una situación que nos coloca a algunas personas en mejor posición que otras, resulta necesario encontrar medidas para colocar a quienes están en situación de desventaja en una de igualdad fáctica con relación al resto de personas. Como la situación de desigualdad es originada por causas estructurales, como las brechas de género, corresponde al Estado atenderla.
Por otro lado, las cuotas de género no solo son constitucionalmente válidas, sino que también responden a una cuestión de representatividad (FREIDENWALL & KROOK, 2011, pág. 45) y eficiencia. Ello debido a que, al incorporar un mayor número de mujeres en los cargos de elección popular y representación, se incrementan las posibilidades de que un número mayor de mujeres con capacidades y preparación a la que cada vez tienen más acceso puedan entrar en competencia para postularse y ser elegidas para este tipo de cargos. Incluso, las cuotas de género podrían contribuir con la tan venerada meritocracia, la cual podría funcionar mejor si se tiene a disposición un mayor número de alternativas y con mejor preparación que las personas que actualmente ocupan los cargos de elección popular y representación.
III. ¿Y ahora, qué toca?
Toca hacer frente a las causas estructurales de las brechas de género, porque la no aprobación de la paridad de género en la nueva Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia no sólo es producto de una voluntad política contaminada por intereses partidarios y peleas internas de poder sin consideración alguna del interés general o la necesidad social. Además, es producto de un ordenamiento jurídico y una estructura de poder que siguen haciendo posible un sistema con predominio de la autoridad masculina, en desmedro de las mujeres. Así como no se aprobó la paridad de género en la participación política en el ámbito judicial, también sigue sin garantizarse plenamente la equidad de género en el acceso a la justicia, en el ámbito laboral, en el ámbito educativo, en el ámbito de la salud, vale decir, en todos los ámbitos de la sociedad.
La ausencia de paridad de género en la nueva Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia no se trata de un tema aislado, sino uno más de todo un entramado de problemas. En perspectiva, todos ellos dan cuenta de la “epidemia” de la masculinización del sistema o más conocida como “patriarcado”. ¿Qué necesidad hay de tener instancias de poder con predominancia masculina? Es decir, no sólo se condena el hecho de que existan más hombres que mujeres, sino que el sistema está construido de tal forma que los hombres sean los que más posibilidades tengan de acceder a él. Tampoco debe sostenerse ni creerse en posiciones reduccionistas, como que los hombres no deban tener acceso al sistema, sino que todas las personas, independientemente de su género y cualquier otro motivo prohibido de discriminación, deban tener las mismas posibilidades de acceder al sistema, uno que tiene que ser deconstruido para construir otro en que esta situación pueda ser posible.
Fuente de la imagen: https://www.redinnovacion.org/articulo/presencia-de-mujeres-en-altos-cargos-p%C3%BAblicos-no-supera-el-35
Bibliografía
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DEL ÁGUILA, A. (11 de febrero de 2019). Hablemos de paridad. El Comercio. Obtenido de https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/hablemos-paridad-alicia-aguila-noticia-606373
EL COMERCIO. (01 de febrero de 2019). Bartra: Había temas inconstitucionales en dictamen de Comisión de Justicia. El Comercio. Obtenido de https://elcomercio.pe/politica/rosa-bartra-habia-temas-inconstitucionales-dictamen-comision-justicia-noticia-nndc-603369
EL DIARIO. (03 de febrero de 2019). La reforma de la justicia peruana se hará sin paridad de género. El Diario. Obtenido de https://www.eldiario.es/politica/reforma-justicia-peruana-paridad-genero_0_864063598.html
ESCALANTE, M. (07 de marzo de 2018). País de hombres: Mujeres ocupan solo 21% de los cargos de mayor poder en el Estado. Obtenido de la web de la Plataforma de OJO PÚBLICO: http://ojo-publico.com/632/las-mujeres-ocupan-la-quinta-parte-de-los-mas-altos-cargos-publicos
EXITOSA NOTICIAS. (01 de febrero de 2019). ¿Y la paridad de género? Bartra: meritocracia debe primar en la JNJ. Exitosa Noticias. Obtenido de https://exitosanoticias.pe/v1/y-la-paridad-de-genero-bartra-meritocracia-debe-primar-en-la-jnj/
FREIDENWALL, L., & KROOK, M. L. (2011). Discursive strategies for institutional reform: gender quotas in Sweden and France. En &. F. M. L. KROOK, Gender, politics and institutions. Towards a feminist institutionalism (págs. 42-57). Hampshire, New York: Palgrave Macmillan.
IDEA. (2018). Gender Quotas Database. Obtenido de la web de «International Institute for Democracy and Electoral Assistance» – IDEA: https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas/country-view/237/35
INEI. (2017). Perú. Brechas de Género 2017. Avances hacia la igualdad de mujeres y hombres. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática.
MIMP. (2016). Informe de avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, Ley N° 28983. Lima: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
SALAZAR, F. (03 de febrero de 2019). La tramposa paridad. El Comercio. Obtenido de https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/jnj-justicia-junta-congreso-martin-vizcarra-tramposa-paridad-federico-salazar-noticia-603842
WEF. (2018). Insight ReporT. The Global Gender Gap Report 2018. World Economic Forum. Geneva: World Economic Forum. Obtenido de http://www3.weforum.org/docs/WEF_GGGR_2018.pdf
Referencias
[1]Que comprende la presencia de las mujeres en el Parlamento, en los Ministerios y en la presidencia del Estado.
[2]Artículo de esta misma columna, de septiembre de 2018, titulado: “MÁS ALLÁ DEL DERECHO A SUFRAGAR: ¿Cómo conseguimos las peruanas nuestro voto y qué nos queda pendiente?”.
