Para Raúl Porras Barrenechea el primer tránsfuga de la historia habría sido Felipillo, acompañante traductor de Francisco Pizarro en sus expediciones al Perú, de ahí que no sorprenda que éste sea un “país de tránsfugas”. En opinión más realista, el profesor de Harvard Steven Levistky señala que el trasfuguismo no es sino un mecanismo de supervivencia de los políticos en medio de una democracia sin partidos o con partidos débiles. Séase pesimista o no, lo cierto es que el transfuguismo político tiene consecuencias negativas en el sistema democrático, como el falseamiento de la representación política, el debilitamiento del sistema de partidos, el perjuicio a la gobernabilidad y el favorecimiento de la corrupción[1].
Si no es suficiente la teoría, basta recordar los años 90 en el Perú con la escandalosa compra de congresistas de oposición realizada en la misma sala del Servicio de Inteligencia Nacional, y los efectos perniciosos que produjo en nuestra democracia. Más recientemente, en la última década, la rápida ruptura y cambio de posición política de distintas agrupaciones parlamentarias elegidas en los comicios electorales ha traicionado la voluntad popular y ha contribuido a aumentar la desconfianza pública.
Ante esta situación, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República revisa proyectos de ley que permitirían enfrentar este problema, tipificando el transfuguismo hasta de infracción constitucional (proyectos de Ley N° 173/2011-CR y N° 221/2011-CR), existiendo a la fecha ya incluso un Pre dictamen. A continuación algunas consideraciones sobre estas iniciativas.
Consideraciones generales
Para Delgado Guembes, en opinión que compartimos, el transfuguismo es un síntoma de un fenómeno mucho mayor que engloba varias causas sistémicas como la reducción del rol del estado, la unipolaridad de una ideología económica, del advenimiento de la sociedad de la información, de la organización de los partidos según reglas de marketing y de la personalización del sistema electoral[2]. Entender ello debe llevarnos a reconocer que la regulación legal del fenómeno es insuficiente para enfrentar el problema en su conjunto, y es partir de ese reconocimiento, que deben plantearse alternativas para desincentivar este comportamiento, sin que ello suponga necesariamente una drasticidad excesiva.
En el derecho comparado en Latinoamérica encontramos una legislación prudente y con cierto recelo a sancionar con la pérdida del cargo al transfuguismo (salvo el que se da por prebendas de tipo económico). Si bien es cierto que han existido varias propuestas de ley, también lo es que no han prosperado, y por lo general, han quedado limitadas a regulaciones internas de las bancadas parlamentarias[3].
Así, consideramos que en el Pre dictamen existen tres aspectos de relevancia jurídica sobre los que emitimos opinión: en primer lugar, la definición de transfuguismo; en segundo lugar, su configuración como infracción constitucional; y por último, la prohibición de integrar nueva bancada para aquellos congresistas que se separan del grupo parlamentario por el que fueron elegidos.
Definición de transfuguismo
En la propuesta legal en discusión se propone la siguiente modificación al Reglamento del Congreso de la República que define al trasfuguismo del siguiente modo:
“Artículo 89-B.- Transfuguismo
Se considera tránsfuga al representante electo sin proclamar, proclamado o incorporado al Congreso que, contraviniendo el mandato representativo, abandona o renuncia al Grupo Parlamentario u organización política por la que fue elegido, mediante alguna de las siguientes acciones:
Favorecer intereses políticos opuestos o manifiestamente distintos a los que ofreció la organización política por la que fue elegido.
Crear con su voto o su ausencia injustificada, una mayoría opuesta a su grupo parlamentario.
Favorecer u obtener una ventaja política dentro del Congreso (…)”
En cuanto a la definición, resulta importante diferenciar entre el transfuguismo en sentido amplio y en sentido estricto. El transfuguismo en sentido amplio es el abandono o renuncia a la bancada parlamentaria sin tomar en cuenta las razones que motivan a dicho comportamiento; el transfuguismo en sentido estricto, en cambio, diferencia entre motivos legítimos e ilegítimos, donde sólo en este último caso se configura el supuesto.
La fórmula legal propuesta en el Pre dictamen omite esta diferenciación, haciendo que el parlamentario que con motivos legítimos se aparte de su bancada sea objeto de sanción. Estos motivos legítimos pueden ser: el cambio de orientación ideológica del partido político, el excesivo inmovilismo ideológico, la desaparición o crisis grave del partido u organización, entre otros[4]. No puede presumirse la deslealtad en el cambio de bancada parlamentaria, por el contrario, ésta debe demostrarse en cada caso.
A nuestro modo de ver, el mandato representativo permite que los parlamentarios se aparten de una bancada parlamentaria siempre que cuenten con justificaciones legítimas, por tanto, no diferenciar entre los tipos de motivación significaría una vulneración a la proscripción de mandato imperativo de los congresistas establecida en la Constitución. Del mismo modo, desde el ámbito subjetivo, podría representar una violación a su derecho fundamental a la libertad ideológica.
El transfuguismo como infracción constitucional
La propuesta del Pre dictamen señala:
“Artículo 89-B.- Transfuguismo
(…) El transfuguismo constituye Infracción a la Constitución. La determinación y sanción de la infracción constitucional se realiza conforme al procedimiento de acusación constitucional, previsto en el presente Reglamento.
Tiene legitimidad para formular la denuncia constitucional el grupo parlamentario por que fue elegido. (…)”.
Aun adoptando la definición restringida de transfuguismo es discutible que ésta configure una infracción constitucional, es decir una falta de carácter político que consiste en la contravención a la Constitución. Según el Pre dictamen (considerando 7.1.), el tránsfuga político vulneraría con su comportamiento los artículos 45º y 176º de la Constitución referidos al principio de soberanía que reside la voluntad popular, y por lo tanto, sería susceptible de una sanción que podría ir desde la suspensión en el cargo hasta la inhabilitación de ejercer cualquier cargo público por un periodo de 10 años.
Como toda potestad sancionatoria del Estado se encuentra limitada por la Constitución en resguardo de los derechos fundamentales de las personas, por tanto, requiere ser aplicada siguiendo el principio de razonabilidad y respetando las garantías del debido proceso.
En la actualidad no se han tipificado los supuestos que configuran infracción constitucional para los congresistas ni para otras autoridades elegidas por elecciones directas o indirectas. Es decir, no se han hecho explícitas las causales de una infracción constitucional para los distintos funcionarios sujetos a juicio político, esta situación representa una amenaza al principio de legalidad.
Tampoco se han graduado las sanciones dependiendo de la gravedad de la falta política (en este sentido, por ejemplo, César Landa ha propuesto una gradación en grave, medio y leve, con sus respectivas sanciones[5]), están todavía sujetas al criterio abierto del juzgador, en este caso el Congreso. Nos encontramos, pues, en una situación de incertidumbre legal sobre la infracción constitucional y el juicio político que podría abrir paso a abusos de poder.
No parece oportuno sancionar el transfuguismo de esta forma sin antes cubrir ese vacío legal. Del mismo modo, la regulación del transfuguismo político no tiene por qué recurrir a esta institución para ser sancionada adecuadamente, existen otras alternativas que permiten sancionar razonablemente este comportamiento, y que pueden cumplir el objetivo de desincentivarlo.
La prohibición de integrar nueva bancada
En el citado Pre dictamen se propone también la siguiente modificación al Reglamento del Congreso:
“Los Grupos Parlamentarios. Definición, Constitución y Registro
Artículo 37.- Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas:
(…)
- En ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado los Congresistas que pertenezcan a un mismo partido. En caso un Congresista deje de pertenecer a un Grupo Parlamentario, pasa a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y está impedido de pertenecer a cualquier otro Grupo parlamentario hasta la conclusión del periodo parlamentario para el que fue elegido. El Grupo Parlamentario comunica a la oficialía Mayor la fecha a partir de la cual el Congresista ha dejado de pertenecer a éste (…)”.
Por medio de esta modificación, aquellos parlamentarios que abandonen su bancada parlamentaria, no importa por qué razones, pasan a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y están prohibidos de pertenecer a una nueva bancada. El Grupo Parlamentario Mixto es creado para resguardar los derechos de los parlamentarios integrantes (principalmente su iniciativa legislativa) pero se ejercen de manera restringida ya que “los parlamentos en democracias institucionalizadas se organizan en torno a grupos parlamentarios”[6].
Existe, pues, una clara voluntad por proteger a las bancadas parlamentarias y a la correlación de fuerzas establecida en las elecciones, llegándose incluso a aislar en el grupo especial a aquellos parlamentarios que renuncian con motivos legítimos. Una protección tan drástica parece tener como contexto un sistema de partidos consolidado que participa de unas elecciones donde la ideología ocupa un lugar central, y no, como muestra la realidad, un sistema frágil de partidos, en el que predomina el personalismo y donde los ciudadanos no se sienten identificados con los programas partidarios.
Al no tomar en cuenta esta dinámica, creemos que la medida propuesta puede tener más bien el efecto contrario al fortalecimiento de partidos y el respeto por la voluntad popular. Puede constituirse en una camisa de fuerza que obligue a canalizar las tensiones por otras vías. No se puede conseguir solo con leyes un buen sistema de partidos. Además, es posible que el parlamentario renunciante con motivos legítimos se vea restringido permanentemente en sus derechos funcionales sin haber cometido falta alguna, lo que consideramos desproporcionado.
Recomendaciones
– La regulación legal del fenómeno es insuficiente para enfrentar el problema en su conjunto, y es partir de ese reconocimiento, que deben plantearse alternativas para desincentivar este comportamiento, sin que ello suponga necesariamente una drasticidad excesiva.
– Es necesario diferencias en la definición de transfuguismo el abandono o renuncia de la bancada con motivos legítimos de aquéllos con motivos ilegítimos.
– Antes de tipificar como infracción constitucional el acto de transfuguismo hace falta regular adecuadamente esta sanción de manera que se resguarde el principio de tipicidad y la razonabilidad de la potestad sancionatoria del estado.
– No debe restringirse los derechos funcionales del parlamentario que abandona su bancada con motivos legítimos al obligarlo a integrar el Grupo Mixto.
[1] DE ESTEBAN, Jorge. “El fenómeno español del transfuguismo político y la jurisprudencia constitucional”, en: Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 70. Madrid: 1990, pp. 13-15.
[2] DELGADO GUEMBES, César. “Fragilidad partidaria y racionalidad del transfuguismo en Latinoamérica”, en: Transfuguismo político: Escenarios y respuestas. Pamplona: Civitas, 2009, pp. 185-188.
[3] Ídem, p. 222.
[4] LEÓN VÁSQUEZ, Jorge. “Transfuguismo y mandato parlamentario”, en: Derecho & Sociedad, Año XIX, Nº 31, 2008, pp. 113-114. Asimismo, TOMÁS MALLÉN, Beatriz. Transfuguismo parlamentario y democracia de partidos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2002.
[5] LANDA ARROYO, César. “Antejuicio político”, en: Diálogo con la Jurisprudencia. Tomo 54, Gaceta Jurídica, Lima: 2004.
[6] CAMPOS, Milagros. “Los Grupos Parlamentarios”, en: Derecho & Sociedad, Año XIX, Nº 31, 2008, pp. 103.
