Precedentes y Acuerdos del Tribunal Registral

¿Sabe usted que desde el año 2002 se han emitido más de 200 precedentes y acuerdos del Tribunal Registral? ¿Sabe usted cuántos siguen vigentes y cuáles cesaron sus efectos? ¿Sabe usted si dichos criterios se aplican sólo al registro de las resoluciones que le dieron mérito, o quizá es aplicable a más registros? ¿Sabe usted cuál es la distinción entre un precedente y un acuerdo?

Puede cuestionarse el fondo de los denominados precedentes en materia administrativa; sin embargo, en sede registral—aunque pueda existir discrepancia con algunos criterios adoptados— han sido de utilidad.

Probablemente le ha ocurrido que al solicitar inscribir un acto en el registro, el registrador que asumió competencia para su título señala que no es apto para acceder al registro. Sin embargo, usted toma conocimiento que otro registrador sí inscribe títulos similares al suyo.[1]

Decide entonces vía reingreso adjuntar copia de las inscripciones que han accedido al registro y que contienen similar solicitud a la de usted. Posteriormente, recibe nuevamente una esquela de observación por parte del Registrador en la cual reitera ello basándose en la autonomía de su calificación.

Una opción es apelar al Tribunal Registral, pero dado que tiene urgencia por el tiempo, decide desistirse del procedimiento y presentar nuevamente los documentos rezando para que el que califique sea el registrador pro inscripción.

Un administrado no puede estar a merced de estas situaciones, por lo que frente a estos casos el Tribunal Registral ha establecido criterios vinculantes, ya sea como precedente o como acuerdo, en aquellas situaciones en las cuales existen diferentes criterios de calificación.

 

PRECEDENTES Y ACUERDOS

El precedente administrativo es definido como “(…) aquella actuación pasada de la Administración que, de algún modo, condiciona sus actuaciones presentes exigiéndoles un contenido similar para casos similares.”[2]

El fundamento de su vinculatoriedad lo encontramos en la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica,[3] buena fe e interdicción a la arbitrariedad.

Según Tirado Barrera, requisitos esenciales son la existencia de un acto administrativo a través del cual se interprete de determinada forma y pueda ser aplicado a una generalidad de situaciones futuras similares, y dicho acto debe ser publicitado.[4]

En nuestro ordenamiento la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General señala como fuentes del procedimiento administrativo:

“Art. V. 2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejosregidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general ydebidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la víaadministrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.”

Sobre el precedente administrativo, el siguiente artículo define:

Artículo VI.- Precedentes administrativos

  1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
  2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nuevainterpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a losadministrados.
  3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes.

Esto es recogido por el Reglamento General de los Registros Públicos, el cual en su Art. 158 define que “Constituyen precedentes de observancia obligatoria los acuerdos adoptadospor el Tribunal Registral en los Plenos Registrales, que establecen criterios deinterpretación de las normas que regulan los actos y derechos inscribibles, aser seguidos de manera obligatoria por las instancias registrales, en el ámbitonacional,(…).” Esto es ratificado por el Reglamento del Tribunal Registralen su Art. 32 cuando señala que los precedentes son interpretaciones (criterios) que deben de seguirse obligatoriamente por las instancias registrales.

Ahora bien, distinto de esto son los acuerdos los cuales si bien obligan a los vocales del Tribunal Registral, no tienen la vocación expansiva con las otras instancias registrales.

PIV-1. ACUERDOS DE SALA PLENA

“Los acuerdos de Sala Plena del Tribunal Registral obligan a sus miembros como pacto vinculante”. (ACUERDO)[5]

Dicho obligatorio cumplimiento ha sido ratificado en el Pleno XC mediante acuerdo:

PXC-1. CUMPLIMIENTO DE PRECEDENTES DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA Y ACUERDOS PLENARIOS

 “Todos los Vocales se reafirman en que deben cumplirse los Precedentes de Observancia Obligatoria y Acuerdos Plenarios”. (ACUERDO)[6]

 

PROCEDIMIENTO PARA SU VIGENCIA

El presidente convoca al pleno registral, el cual es la reunión de los vocales, los cuales se pronuncian –entre otros temas- para aprobar, modificar o dejar sin efecto los precedentes de observancia obligatoria.[7]

Para la existencia del quórum es necesaria la presencia de por lo menos 11 vocales en primera convocatoria u 8 en segunda.

Según el Art. 24 del Reglamento del Tribunal Registral[8], los precedentes se aprueban por el voto a favor de las 2 terceras partes de los vocales concurrentes. En el caso de los acuerdos con la mayoría simple.

Ahora bien, dado que las votaciones no siempre resultan en unanimidad de criterio, los vocales que no estén de acuerdo deben dejar constancia:

PLXII-2. DISCREPANCIA DE ACUERDO O PRECEDENTE

“Cuando el Pleno del Tribunal Registral adopta un acuerdo o precedente, el o los vocales que discrepen de dicho acuerdo o precedente dejarán constancia de su posición en el acta del Pleno y no en la resolución que se emita, la que deberá recoger el acuerdo o precedente del Pleno y no las posiciones minoritarias”. (ACUERDO)[9]

Siendo esto precisado dado que se ratifica la imposibilidad de los vocales —luego de aprobado el precedente o acuerdo— de apartarse del criterio:

PLXXXVIII-2. PRECISIÓN DEL SEGUNDO ACUERDO APROBADO EN EL PLENO REGISTRAL LXII REALIZADO EL 5 Y 6 DE AGOSTO DE 2010[10].

“Ningún vocal puede apartarse de un acuerdo aprobado por mayoría al expedir resolución y, conforme al acuerdo aprobado en el LXII Pleno Registral, el Vocal que discrepe de dicho acuerdo debe dejar constancia de su disconformidad en el acta del pleno en el que se aprobó el acuerdo y no en la resolución”. (ACUERDO)[11]

Luego, según el Art. 33 del Reglamento del Tribunal, los precedentes deben publicarse en el diario El Peruano, estando vigente al día siguiente de su publicación.

Una vez se encuentren vigentes los precedentes son aplicables a los nuevos títulos, salvo en los casos que dicho precedente facilite la inscripción de títulos en trámite tal cual se señaló en el acuerdo 2 del Precedente XV:

 PXV-2. APLICACIÓN INMEDIATA DE LOS PRECEDENTES DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA

“Los precedentes de observancia obligatoria, siendo criterios de interpretación, se aplicarán de manera inmediata al efectuar la calificación de los títulos en trámite, siempre que propicien su inscripción”.(ACUERDO)[12]

En el caso de los acuerdos, una vez aprobado el mismo, el criterio aplicable es este sobre otros anteriores en resoluciones de sala:

PLIX-2.- APLICACIÓN DEL CONTENIDO EN EL ACUERDO DEL PLENO

«Cuando exista acuerdo del pleno contradictorio con una resolución de una sala de fecha anterior al acuerdo, corresponde aplicar el criterio contenido en el acuerdo». (ACUERDO)[13]

  

CESE DE EFECTOS

 Respecto al cese de la vigencia de los acuerdos o precedentes se señala que tiene emitirse un pronunciamiento en ese sentido:

PXV-3. ACUERDOS PLENARIOS

“El Pleno Registral emitirá Acuerdos Plenarios que serán publicados en el diario oficial El Peruano para modificar o dejar sin efecto un precedente. No se necesitará de resoluciones que lo sustenten, sin embargo deberá exponerse sus fundamentos”. (ACUERDO)[14]

Esto puede ser cuestionable: Si existe un precedente que entró en vigencia por una mayoría calificada, este debería ser dejado sin efecto por otro precedente y no por un acuerdo, dado que este último tiene una menor exigencia para la votación.

No obstante ello, ya es reiterado que mediante acuerdos se dejen sin efecto precedentes, por ejemplo:

PCXV-2. Dejar sin efecto el precedente aprobado en el LXXXIV Pleno del Tribunal Registral, sesión extraordinaria realizada los días 9 y 10 de febrero de 2012, publicado en el diario “El Peruano” el 22 de febrero de 2012: “Cuando en las inmatriculaciones no coincida el área graficada en el plano con el área del predio que aparece en el título de propiedad, no se aplicarán los rangos de tolerancias”.[15] (ACUERDO)

PCVI-3. Dejar sin efecto el precedente aprobado en el XXII Pleno del Tribunal Registral, sesión ordinaria realizada en los días 18, 19 y 20 de diciembre de 2006, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 24 de enero de 2007: “Para independizar secciones de propiedad exclusiva que no tengan acceso directo a la vía pública o a zonas comunes, se requiere constituir servidumbre de paso. Criterio adoptado en la Resolución Nº 190-2001-SUNARP-ORLC/TR del 30 de abril de 2001”[16]. (ACUERDO)[17]

Ahora bien, existen precedentes que siguen teniendo existencia formal (no existe norma que lo deje sin efecto de forma expresa), más entran en desuso por regulación posterior:

PCV-5.CONSTANCIA DE INEXISTENCIA DE POSESIONES INFORMALES

“Se considerará cumplido el requisito de la presentación de constancia de inexistencia de posesiones informales, cuando se obtuvo dicha constancia en virtud a silencio administrativo positivo con anterioridad a la vigencia del TUPA de COFOPRI, aprobado mediante D.S. 022-2012-VIVIENDA”.  (ACUERDO)[18]

CONCLUSIONES

En nuestro ordenamiento no basta conocer los Reglamentos o Directivas emitidas en materia Registral, existen una gran cantidad de precedentes y acuerdos que son necesarios manejar.

En este espacio iremos comentando los mismos para su conocimiento y difusión.


[1] En el ámbito abstracto esto puede ser inconcebible dado que bajo la teoría del órgano la administración pública no debería calificar de distinta forma títulos similares.

[2] DIEZ – PICAZO, Luis Mª “La doctrina del precedente administrativo” En: Revista de la Administración Pública N. 98 Mayo-Agosto 1982 P. 7.

[3] KELSEN, Hans, Reine Rechtslehre, Verlag Franz Deuticke, Vienna 1960, trad. it. La dottrina pura del diritto, Einaudi, Torino 1975, p. 283. WALDRON, J.,The Rule of  Law in Contemporary Liberal Theory, in Ratio Juris, Vol. 2 No. 1, Marzo 1989, pp.79-96. Algunos han abordado la seguridad jurídica abordándola como complejo normativo (cognoscibilidad del significado y alcance de las normas) y como funcionamiento de este complejo normativo (previsibilidad de los poderes públicos en los casos en concreto). LONGO, M., voce Certezza del diritto, in Novissimo Digesto Italiano, III, Utet, Torino 1974, pp. 124-129

[4] TIRADO BARRERA, José Antonio. El precedente administrativo y el cambio de criterio interpretativo en la ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, p. 136. También se señala en doctrina que puede inaplicarse o dejarse sin efecto cuando así lo exija el interés público, o cuando este es ilegal.

[5] Sesión ordinaria realizada los días 6 y 7 de junio de 2003.

[6] Sesión extraordinaria presencial realizada los días 27 y 28 de junio de 2012.

[7] Art.19 del Reglamento del Tribunal Registral aprobado mediante Res. 263-2005-SUNARP-SN

[8] Modificado por el Art. 1 de la Resolución de Superintendencia de los Registros Públicos No. 247-2008-SUNARP-SN-publicada el 29 de agosto de 2008.

[9] Sesión ordinaria realizada los días 5 y 6 de agosto de 2010.

[10] 2.- DISCREPANCIA DE ACUERDO O PRECEDENTE

“Cuando el Pleno del Tribunal Registral adopta un acuerdo o precedente, el o los vocales que discrepen de dicho acuerdo o precedente dejarán constancia de su posición en el acta del Pleno y no en la resolución que se emita, la que deberá recoger el acuerdo o precedente del Pleno y no las posiciones minoritarias”.

[11] Sesión extraordinaria modalidad no presencial realizada el día 03 de mayo de 2012.

[12] Sesión ordinaria realizada los días 1 y 2 de diciembre de 2005.

[13] Sesión extraordinaria modalidad no presencial realizada el día 27 de mayo de 2010.

[14] Sesión ordinaria realizada los días 1 y 2 de diciembre de 2005.

[15] Acuerdo Plenario publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 07 de enero de 2014.

[16] Acuerdo Plenario publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 7 de junio de 2013.

[17] Sesión extraordinaria modalidad presencial realizada el día 24 de mayo de 2013.

[18] Sesión ordinaria modalidad presencial realizada los días 04 y 05 de abril de 2013

Gilberto Mendoza
Magíster y profesor ordinario de Derecho Civil en el Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.