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Algunos apuntes a la posibilidad de sesionar virtualmente en el Congreso de la República

  1. Breve introducción

La situación de emergencia sanitaria que vivimos nos ha obligado a realizar grandes cambios en nuestras vidas como sociedad; y es que si bien el aislamiento social, como es de público conocimiento, tiene como fin evitar el contagio de la COVID-19, ello no quita el hecho que podamos adoptar otro tipo de medidas para que sigamos desarrollando nuestras actividades.

Es así que nos hemos visto en la necesidad de recurrir necesariamente a herramientas y plataformas tecnológicas. El teletrabajo, de ser una situación excepcional en la actualidad constituye la regla, no solo en el sector privado sino también en el público: muchas entidades de la Administración Pública vienen desarrollando sus funciones y actividades de manera remota.

Es este el contexto en el que se expidió la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 0006-2020-PI/TC[1], en la que se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 31018, “Ley que suspende el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional, declarado a causa del brote del COVID-19”. Si bien el fallo en mención destaca muchos temas de relevancia constitucional, nosotros nos centraremos para el presente comentario en el punto referido a la aprobación de leyes mediante sesiones virtuales.

  1. Resumen del caso

En primer lugar, hay que precisar que mediante Resolución Legislativa del Congreso 002-2020-2021-CR[2], se incorporó al Reglamento del Congreso, entre otros, dos artículos relevantes:

i) El artículo 51-A, que establece que en circunstancias de gravedad que impidan el desarrollo de las sesiones presenciales, el presidente del Congreso con el acuerdo de la Junta de Portavoces representativa de tres cuartos del número legal de congresistas, puede disponer el desarrollo de sesiones virtuales del Pleno y de los demás órganos de la organización parlamentaria.

Se señala además que la herramienta digital que se llegue a implementar debe garantizar, eso sí, el carácter público de los debates virtuales, salvo que se justificara su carácter reservado o secreto, así como la identificación y el ejercicio pleno de los derechos de los congresistas que integran los órganos parlamentarios (como son el derecho de participación, deliberación y voto).

ii) El artículo 27-A, que establece que, en caso ocurran circunstancias de gravedad que impidan en normal funcionamiento del Congreso, se podrá sesionar virtualmente también, de acuerdo a las reglas del citado artículo 51-A del Reglamento del Congreso.

Se indica además que los despachos congresales y los grupos parlamentarios podrán funcionar de manera virtual o remota, utilizando las herramientas tecnológicas que les facilitará la administración del Congreso.

Finalmente señala que, para efectos de la verificación del quórum y de la votación, se podrá considerar, salvo previsión contraria, que el portavoz traslade el voto nominal de los miembros que componen su grupo parlamentario.

Para el Tribunal Constitucional, la autonomía del Congreso de la República permite que se pueda disponer la realización de sesiones virtuales, siempre y cuando se garantice “(…) el debate público, así como los derechos de cada congresista a la participación libre, a la deliberación y al voto” (fundamento 13). Ello, a fin de alcanzar el efectivo cumplimiento de la función pública.

De allí que, en opinión del Tribunal Constitucional, si bien el artículo 51-A del Reglamento del Congreso es acorde con la Constitución, no ocurre lo mismo con el artículo 27-A del mismo cuerpo normativo. Ello debido a que esta última disposición “(…) le otorga al portavoz de un grupo parlamentario la potestad de trasladar la votación nominal de los congresistas que lo integran a efectos de la verificación del quorum y del votación, sin que se haga pública la participación libre, la deliberación y el voto de cada uno” (fundamento 18).

Por tanto, el máximo intérprete de la Constitución reinterpreta los artículos 27-A y 51-A del Reglamento del Congreso, indicando que son constitucionales siempre y cuando “(….) se garantice: i) el carácter público de los debates virtuales -salvo en los casos en los que se justifique que sea reservada o secreta-; ii) la participación libre, la deliberación y el voto públicos de cada congresista; y iii) el carácter indelegable del voto” (fundamento 29).

Para efectos del tema que nos corresponde analizar, el texto de la sentencia menciona que la Ley N° 31018 fue aprobada por insistencia (esto es, sin el visto bueno del Ejecutivo), sobre la base de considerar el voto de los portavoces de las bancadas parlamentarias, sin verificar la constancia de votación de cada congresista (fundamento 25). Por lo tanto, fue aprobada sin garantizar la publicidad del debate público ni los votos de los congresistas.

  1. Las sesiones virtuales en la experiencia colombiana

Esta situación no es privativa de nuestro país. En Colombia, por ejemplo, la Corte Constitucional de dicho país en su Sentencia C-242/2020[3] declaró inconstitucional el artículo 12 del Decreto Legislativo 491, mediante el cual el Poder Ejecutivo autorizaba a toda la Administración Pública y a otros poderes del Estado a recurrir a mecanismos tecnológicos para desarrollar sus funciones. En opinión de la Corte, la decisión de sesionar virtualmente correspondía tomarla a la propia Rama Legislativa, como Poder del Estado y en el marco de su autonomía.

De manera complementaria, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: i) no es contraria a la Constitución la realización de sesiones virtuales, aunque deben ser excepcionales; ii) la decisión adoptada recién rige a futuro, por lo que todas las normas aprobadas en sesiones virtuales por el Congreso mantienen su vigencia.

  1. Bondades y defectos de las sesiones virtuales

Un aspecto que es importante resaltar es que en contextos de pandemia, la realización de sesiones virtuales facilita y permite que el Congreso pueda desarrollar su actividad legislativa. En esa medida, se ha observado la asistencia y puntualidad de los parlamentarios en las sesiones virtuales.[4]

Sin embargo, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que la regla es que las sesiones sean presenciales y más bien la excepción serían las audiencias virtuales. Ello, por cuanto las primeras “son la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo”. Por ello, “impedir la presencialidad en las sesiones de los órganos colegiados del Estado en tiempos de pandemia no es posible” e, inclusive, “el grado de presencialidad se hace más exigible dependiendo del peso de las decisiones por adoptar”. Todo ello confirma entonces, en opinión de la Corte, que “la virtualidad es ultima ratio, esto es, una forma de deliberación subsidiaria y excepcional”.[5]

En el caso peruano, el Tribunal Constitucional ha señalado la posibilidad de realizar sesiones virtuales, con la única observación de que se garantice el debate público, así como los derechos de cada congresista a la participación libre, a la deliberación y al voto. No obstante, no se ha tomado en cuenta la materia que puede ser objeto de las sesiones virtuales. Y es que no es lo mismo votar virtualmente para la aprobación de una ley ordinaria que emitir un voto virtual para una vacancia presidencial. Queda claro que las materias que pueden ser sometidas a votación no son las mismas.

Ahora bien, discrepo con el fallo de la Corte Constitucional en el punto que indica que la regla sería la presencialidad de las sesiones virtuales, inclusive en tiempos de pandemia. Por el contrario, considero que no se podría fomentar dicho tipo de reuniones por la evidente razón de un posible contagio. Más bien, si lo que se pretende garantizar es que exista un robusto debate público y que los congresistas puedan ejercer plenamente sus derechos, ello se puede hacer también a través de plataformas tecnológicas. De allí que consideremos que si bien las sesiones virtuales están permitidas, deben ser capaces de garantizar el debate público y el derecho de los congresistas. Evidentemente, esta exigencia se hará mayor dependiendo del tema que es objeto de tratamiento en el Congreso de la República.  

Así, para temas de gran repercusión nacional como son las reformas constitucionales, o el ejercicio de mecanismos de control político (interpelaciones, censuras, votos de confianza), consideramos que las sesiones virtuales deben permitir a población en general conocer la discusión parlamentaria sobre el tema, también como la posición de cada congresista. Lo mismo deberá ocurrir en aquellos casos en los que el tema sometido a debate exija un voto de conciencia, así como en otras situaciones similares.

  1. Un aspecto adicional: la regla de interpretación a futuro

Otro aspecto que llama la atención del fallo bajo comentario es que el criterio referido a garantizar el debate, la participación libre, la deliberación y el voto de los congresistas en las sesiones virtuales recién se entenderá obligatorio a partir de la publicación de la sentencia bajo comentario en el diario oficial “El Peruano”.    

En esa medida, no se pueden revisar los proyectos ya votados virtualmente y en los que se incurrió en el error advertido por el Tribunal Constitucional, en el sentido de no garantizar el debate público ni el voto de cada congresista.

Ello también ocurrió en la aprobación del proyecto de Ley N° 31020, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia penal, procesal penal y penitenciaria a fin de establecer medidas para el deshacinamiento de establecimientos penitenciarios y centros juveniles por riesgo de contagio de virus COVID-19. Al igual que pasó en la tramitación de la cuestionada Ley N° 31018, también en el caso se recurrió a la votación de los portavoces en representación de los votos nominales de los miembros del grupo parlamentario al cual pertenecen, tal como se advierte en el acta de debates de fecha 22 de mayo de 2020[6]. Sin embargo, la exigencia de garantizar el debate público y el voto de cada congresistas en la aprobación de leyes de manera virtual solo se exigirá luego de la publicación de la sentencia recaída en el Expediente 0006-2020-PI/TC en el diario oficial “El Peruano”.

  1. Conclusiones

Estas breves reflexiones nos han permitido analizar los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional para que el Congreso de la República pueda desarrollar su labor a través de sesiones virtuales. No obstante, consideramos que dichos criterios deben ser complementados en el siguiente sentido:

a) Se deben considerar además los temas que son materia de debate y pronunciamiento por el Congreso, ya que no todos guardan la misma relevancia (aprobación de una ley ordinaria o de una reforma constitucional, por ejemplo). De esta forma, las sesiones virtuales deben garantizar en mayor medida el debate público y el ejercicio del voto de los congresistas.

b) Si bien se advierten leyes que han sido tramitadas y aprobadas sin respetar el voto nominal de los congresistas, ya no pueden ser revisadas por cuanto el propio Tribunal Constitucional indicó que estas reglas son aplicables desde la publicación de la sentencia recaída en el Expediente 0006-2020-PI/TC en el diario oficial “El Peruano”.                                                                                                                                                                                                                                                                                 
Bibliografía:

[1] Sentencia 359/2020

[2] Publicada en el diario oficial “El Peruano” con fecha 28 de marzo de 2020.

[3] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/2020/C-242-20.htm (consultado el 29 de septiembre de 2020).

[4] Disponible en: https://www.semana.com/nacion/articulo/coronavirus-en-colombia-el-congreso-inicio-sesiones-virtuales/664279/ (consultado el 29 de septiembre de 2020).

[5] Párrafo 6.319 de la Sentencia C-242/2020

[6] Disponible en: http://www.congreso.gob.pe/Docs/spa/files/actas-pleno/08-22.may.2020_(1).pdf (consultado el 29 de septiembre de 2020).

Escrito por Carlos Abel Villarroel Quinde

Carlos Abel Villarroel Quinde

Abogado y magíster en Derecho Penal por la PUCP. Asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional.