Introducción:
Las personas con discapacidad conforman un grupo en situación de exclusión social. Constantemente ellas han sufrido la invisibilización y desprotección en el ejercicio de sus derechos por parte de la sociedad. Para hacer frente a ello, se ha ido construyendo con los años, un marco jurídico normativo y de políticas públicas que busca reducir las barreras vigentes. En ese contexto, este año se publicó la Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030, que busca reducir la discriminación estructural hacia las personas con discapacidad, permitiendo el alcance de su desarrollo integral y el ejercicio pleno de sus derechos. En el presente artículo se analizará la formulación de esta política considerando los estándares nacionales e internacionales en materia de políticas públicas. Finalmente, se identificará cómo se está contemplando la protección el derecho al trabajo de las personas con discapacidad en dicha política, a fin de dar cuenta de las deficiencias que presenta y de las consideraciones del contexto que tendrá que contemplar en su implementación.
La importancia de la Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030:
El 05 de junio del 2021 se publicó el Decreto Supremo N°007-2021-MIMP, que aprobó la Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030 (en adelante “PNMDD”). La política pública es una directriz definida a través de un sistema político sobre asuntos de interés público, que se imponen al colectivo como una forma de proceder frente a un asunto específico (Huaita, 2019, p.6). Esta política aborda el problema de las personas con discapacidad, que conforman un colectivo en situación de vulnerabilidad expuesto constantemente a múltiples formas de discriminación en la sociedad.
La conceptualización de una política pública no es sencilla y requiere de un proceso complejo de acciones que componen su proceso de elaboración (Lindblom, 1991, p. 13). En primer lugar, cabe señalar que la PNMDD fue definida de manera legítima por la institución responsable. De acuerdo con el artículo 3 de esta política, su conducción está a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (en adelante “MIMP”), a través del Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad (en adelante “CONADIS”) (MIMP, 2021, p.3).
Esto es así porque conforme al artículo 5 de la Ley de Organización y Funciones del MIMP y el artículo 63 de la Ley 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad (en adelante “LGPD”) y su Reglamento, el CONADIS como organismo público ejecutor adscrito al MIMP es el órgano especializado en cuestiones relativas a la discapacidad (MIMP, 2021, p.4). En ese sentido, se ve reflejada la legitimidad institucional de la autoridad encargada en la materia, enmarcado en el sistema democrático vigente.
Ahora bien, como señala Lahera para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la política pública debe representar una solución específica sobre cómo manejar un asunto público (2004, p.7). En el caso concreto, la PNMDD aborda un asunto de interés público consistente en la “discriminación estructural hacia las personas con discapacidad”, problema social que trasciende en la sociedad y que impacta en el ejercicio de derechos y profundiza la desigualdad social (2021, p.5). En consecuencia, esta política de Estado tiene un carácter regulatorio pues busca modificar el comportamiento de las personas (Lowi, 1964, p.677 y sgts.).
Tanto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “CIDH”) como el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (en adelante “CEPLAN”), señalan que en el diseño del problema público se debe tomar en cuenta la delimitación del problema que contiene el levantamiento de información y evidencia para otorgar un diagnóstico específico (2018, p. 52; y 2018, pp. 27-28). La PNMDD señala que el estado actual del problema se visibiliza con los datos estadísticos recogidos por la Encuesta Nacional Especializada sobre Discapacidad 2012 (ENEDIS), el Censo Nacional 2017 XII Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas (CVP, 2017) y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2019, donde se observa que existe una situación de desigualdad en el acceso a los derechos de educación, trabajo, y salud; situación de pobreza y falta de accesibilidad (2021, p.7). En ese sentido, como señalan Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne, la política representa la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable (2008, p.33).
Ahora bien, como señalan las Naciones Unidas y Jiménez, la participación es un principio fundamental de los derechos humanos (2008, p.8 y 2007, p.43), pues la política en sí podría convertirse en un escenario de redes sociales autosostenibles y de fomento de organizaciones sociales democráticas (Jiménez, 2007, p.43). En virtud del artículo 4 de la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante “CDPD”), el artículo 14 de la LGPD y el artículo 12 de su Reglamento, el Estado peruano tiene la obligación de realizar consultas con las personas con discapacidad en la aprobación y aplicación de los instrumentos de todos los niveles de gobierno. Sin embargo, la formulación de la PNMDD no contó con la adecuada participación del colectivo directamente afectado: las personas con discapacidad.
Como expresó la Mesa de Discapacidad y Derechos, espacio de sociedad civil adscrito a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos – CNDDHH, conformada por veintitrés organizaciones sociales; y la Defensoría del Pueblo, la PNMDD se elaboró sin una amplia participación de personas con discapacidad, sin contemplar su diversidad, sin brindar información accesible sobre el proceso, y con plazos sumamente cortos para recibir aportes de la sociedad civil. Este incumplimiento con el derecho de participación de las personas con discapacidad es solo reflejo de una práctica recurrente en la elaboración de instrumentos estatales hacia este colectivo. Resulta sumamente preocupante que el origen de este problema no sea solo el actuar de los operadores estatales sino el instrumento correspondiente a las políticas nacionales. Esto es así toda vez que la Guía de CEPLAN solo considera la participación de la sociedad civil en la primera etapa de diseño del problema público (2018, pp.27-28) y no de forma transversal a toda la política pública como sí lo establece la CIDH (2018, p.50). Tradicionalmente la sociedad ha invisibilizado los derechos de las personas con discapacidad, y ha forjado sus bases normativas y de políticas públicas a espaldas de este colectivo; por lo que es indispensable que se promueva una mejor participación e inclusión de las personas con discapacidad en la sociedad.
El derecho al trabajo de las personas con discapacidad en la Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030:
En Perú, las personas con discapacidad conforman el 10.4% del total de la población correspondiente a 3 millones 51 mil 612 personas (Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), 2018, p.177). La PNMDD contempla como parte del problema de discriminación estructural hacia las personas con discapacidad la falta de acceso al trabajo. De acuerdo con el INEI, el 39,6% de la población con alguna discapacidad, de 14 y más años de edad, participa en la actividad económica sea en condición de ocupado o busca trabajo activamente, donde el 23.9% se desempeña como trabajadores no calificados de servicios, peones, ambulantes y afines (2019).
Frente a esta situación, la PNMDD señala dentro de su Objetivo Prioritario 2 se buscará garantizar la participación de las personas con discapacidad, en edad de trabajar, en actividades económicas dependientes o independientes (MIMP, 2021, p.8). Esto lo hará a través de los lineamientos: (L2.1) mejorar la empleabilidad e incrementar las competencias laborales de las personas con discapacidad; (L2.2) generar condiciones para promover la inclusión de las personas con discapacidad en el mercado laboral; (L2.3) generar entornos laborales inclusivos en las entidades de la Administración Pública para fomentar la inserción de las personas con discapacidad; y (L.2.4) establecer mecanismos para incorporar a las personas con discapacidad en programas de desarrollo y formalización de emprendimientos productivos individuales y colectivos, que permitan la generación de ingresos autónomos (MIMP, 2021, p.8). Solo los primeros tres lineamientos contemplan servicios específicos para ser alcanzados, los que pasarán a ser revisados a continuación:
Respecto de la mejora de la empleabilidad y el incremento de las competencias laborales de las personas con discapacidad (L.2.1), la PNMDD señala que esto se logrará mediante la capacitación laboral para las personas con discapacidad a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y los Gobiernos Regionales (2021, p.9). Si bien resulta fundamental la capacitación para mejorar la empleabilidad, es importante que se tome en cuenta que otros aspectos que contribuirán serán la formación práctica y educación de este colectivo. No obstante, esta situación es también problemática.
De acuerdo con el INEI, ‘‘el 13.9% de personas con discapacidad de 15 y más años de edad no tiene nivel alguno de educación’’ (2018, p. 193); y según el Ministerio de Educación, al 2017, 66 universidades de 117 encuestadas, tienen estudiantes con discapacidad; de las cuales, solo el 19% cuenta con procedimientos para la adaptación curricular, metodológica, de materiales y de evaluación para estudiantes con discapacidad (2017). Además, la formación práctica de las personas con discapacidad se enfrenta a diversas barreras, principalmente de accesibilidad e implementación de ajustes razonables durante la búsqueda, la postulación y ejercicio de las prácticas (Verano, Flores y Constantino, 2020, p.65).
Respecto de las condiciones para promover la inclusión de las personas con discapacidad en el mercado laboral (L2.2), la PNMDD establece que esto se logrará mediante la dotación de mecanismos de orientación y asesoramiento para las personas con discapacidad para la inserción laboral a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y los Gobiernos Regionales (2021, p.9). Sobre este punto es importante anotar que las medidas de orientación y asesoría deben ser accesibles y atender la diversidad de las personas con discapacidad.
Si se trata por ejemplo de personas con discapacidad visual, la información debe estar verbalizada mediante un audio o escrita en formato Word a fin de que pueda ser leído con el dispositivo correspondiente. Si se trata de personas con discapacidad auditiva, la información debe ser transmitida mediante un intérprete de señas, o verbalizada por la persona encargada para que sea leída a través de los labios. Si se trata de personas con discapacidad intelectual o psicosocial, será importante utilizar un lenguaje sencillo acompañado de gráficos, imágenes y otras herramientas visuales que permitan hacer la información entendible sin obstáculos. Muchas veces estos aspectos no son tomados en cuenta en los servicios estatales, y la información es transmitida bajo un mismo formato. Esto no es posible porque el colectivo de personas con discapacidad no es homogéneo y las necesidades variarán según el caso específico. Si no se cuenta con información accesible atendiendo a estas especificidades, las personas con discapacidad no podrán acceder a esta información; y, en consecuencia, se les impedirá ser asesoradas o capacitadas en igualdad de condiciones.
Respecto de los entornos laborales inclusivos en las entidades de la Administración Pública para fomentar la inserción de las personas con discapacidad (L2.3), la PNMDD señala que el servicio para alcanzar este lineamiento es el de brindar orientación y asesoramiento para las personas con discapacidad que desean iniciar un negocio propio o cuenten con negocio, a través del PRODUCE – Programa Nacional Tu Empresa (2021, p.9). Si bien este punto responde a las situaciones en las que las personas con discapacidad ya cuentan con un trabajo y deben fortalecerlo, considero que es insuficiente brindar orientación y asesoramiento, tendría que ir de la mano con un acompañamiento constante y vigilancia del cumplimiento de los estándares de protección en materia laboral.
Como vemos, la inclusión de las personas con discapacidad en el ámbito laboral implica modificaciones físicas, logísticas, de comportamiento en el trato, entre otras. Esta tarea no es sencilla y puede que requiera adaptaciones en función al contexto y el avance del tiempo, por lo que será necesario que los servicios brindados sean sostenibles en el tiempo garantizando los derechos de las personas con discapacidad sin discriminación. Ahora bien, la pandemia ha profundizado el problema de la inserción laboral de este colectivo y ha ocasionado la pérdida de múltiples trabajos de personas con discapacidad.
De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), además del desempleo y el subempleo, la crisis también impacta en las condiciones de trabajo, los salarios y el acceso a la protección social, con efectos particularmente negativos en grupos específicos que son más vulnerables a los resultados adversos del mercado de trabajo (2020). En ese sentido, es necesario que se busque la inserción laboral inclusiva de las personas con discapacidad sin dejar de contemplar también medidas de reducción de la exposición del riesgo hacia este colectivo en los entornos de trabajo. Para ello debe vigilarse el cumplimiento de las disposiciones de la PNMDD de la mano con las medidas de protección frente a la pandemia.
Conclusión:
La Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030 constituye un instrumento importante en la lucha contra la discriminación estructural hacia las personas con discapacidad. Si bien esta política se ha formulado siguiendo el instrumento correspondiente para su elaboración, no ha promovido de manera adecuada la participación de las personas con discapacidad y el respeto hacia su diversidad. Esto ha significado un problema en el acierto de las disposiciones contempladas en dicha política. En el ámbito laboral, se ha buscado garantizar la participación de las personas con discapacidad en actividades económicas dependientes o independientes mediante el cumplimiento de cuatro lineamientos; sin embargo, los servicios que se contemplan para alcanzar estos lineamientos carecen de adecuación y atención a las necesidades específicas de las personas con discapacidad. Finalmente, el cumplimiento de estas disposiciones deberá ir de la mano con el contexto vigente y las medidas de reducción de exposición del riesgo en los espacios laborales frente a la pandemia.
Referencias:
Asamblea General de las Naciones Unidas (2008). Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Entrada en vigor: 03 de mayo del 2008.
CEPLAN (2018). Guía de Políticas Nacionales. Modificada por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 00057- 2018/CEPLAN/PCD. Lima: CEPLAN. 14 de noviembre de 2018.
CIDH (2018). Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 15 de septiembre de 2018. OEA/Ser.L/V/II. Doc.191/18.
Congreso de la República (2012). Ley 29973. Ley General de la Personas con Discapacidad. Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de diciembre del 2012.
Huaita, Marcela (2019). Material del curso “Diseño de Políticas Públicas en Derechos Humanos”. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.
Instituto Nacional de Estadística e Informática
(2019) “En el país existen 3 millones 209 mil 261 personas con discapacidad”. Nota de prensa. Número 136. 25 de julio del 2019.
(2018) Perú. Perfil Sociodemográfico. Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2018.
Jiménez, William (2007). El enfoque de los derechos humanos y las políticas públicas. Civilizar. Ciencias Sociales y Humanas, vol. 7, núm. 12, enero-junio, 2007, pp. 31-46. Universidad Sergio Arboleda, Bogotá, Colombia.
Lahera, Eugenio (2004). Política y políticas públicas. Serie Políticas Sociales N°95. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Lindblom, Charles (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: MAP.
Lowi, Theodore (1964). “American Business and Public Policy Case Studies and Political Theory”. World Politics. Volumen 16, número 4. https://www.jstor.org/stable/pdf/2009452.pdf?acceptTC=true&ipdConfirm=true
Ministerio de Educación. (2017). Atención de personas con discapacidad en la educación superior universitaria en el año 2017. MINEDU. http://www.minedu.gob.pe/reforma-universitaria/ pdf/infografia_discapacidad.pdf
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. (2021). Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030. Decreto Supremo N°007-2021-MIMP. Publicado el 05 de junio del 2021.
Naciones Unidas (2008). Informe sobre los indicadores para promover y vigilar el ejercicio de los derechos humanos. 20ª reunión de los Presidentes de órganos de tratados de derechos humanos. Séptima reunión de los comités que son órganos de tratados de derechos humanos. Ginebra: HRI.
Organización Internacional del Trabajo (2020). El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas Disponible en: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/- –dgreports/—dcomm/documents/briefingnote/ wcms_739158.pdf
Subirats, Joan; Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel.
Verano, Cristina; Flores, Astrid y Renato Constantino (2020). “Difícil para unos, utópico para otros: la deficiente regulación de las prácticas formativas y su impacto negativo en las personas con discapacidad”. Revista Ius Et Veritas (PUCP). Número 61. pp. 52-67. Disponible en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/23071/22065