Anotaciones para una adecuada aplicación del enfoque intercultural en la Administración Pública en el Perú, traducción libre del quechua.
Diana Lucía Manrique Kukurelo[1]
Gianpierre Valverde Encarnación[2]
- Introducción
¿Por qué el título de este trabajo está en quechua? Porque el quechua es una de las lenguas oficiales del Perú. No obstante, la realidad difiere del discurso oficial del Estado. ¿Nos vemos obligados aprender esta lengua para realizar nuestras actividades o realizar algún trámite administrativo? Ciertamente, no es así. Al revés: ¿Las personas que hablan otras lenguas se ven obligadas a aprender castellano? Sí.
Nos damos cuenta, entonces, del trato desigual y discriminatorio que se profiere a los que no se comunican en castellano, a pesar de que la propia Constitución proscribe hacerlo. La realidad nos presenta un panorama funesto para estas personas, quienes tienen que batallar a diario para obtener servicios del Estado y son tratados como ciudadanos de segunda categoría por el solo hecho de tener como lengua materna el quechua, aymara u otra lengua aborigen.
En ese sentido, las diferencias sociales, políticas y económicas entre las diversas culturas existentes en el Perú no son consecuencia de las diferencias culturales en sí mismas, sino que son producto de la ausencia de un enfoque de interculturalidad por parte del Estado peruano.
En efecto, entre los fines del Estado peruano, por medio del Derecho Público y los actos de la administración, se encuentra el deber de reconocer el valor de la diversidad cultural, contribuir a la eliminación de discriminación y promover la inclusión social.
Mediante los actos de la Administración Pública se materializa la relación entre el Estado y sus ciudadanos; por ello, esta no agota sus funciones en la emisión de disposiciones administrativas de orden meramente declarativo, sino que, requiere un rol activo mediante la adopción de un enfoque intercultural que verdaderamente asegure la vigencia de derechos de todos los ciudadanos en la práctica.
- Excursus de la premisa de la interculturalidad
Para hablar de interculturalidad es necesario partir de una premisa esencial: diversidad cultural. La interculturalidad solo es posible en escenarios en donde coexistan dos o más culturas diferentes entre sí, caracterizadas por poseer una cosmovisión, lenguaje y costumbres disímiles.
Este concepto consiste en la coexistencia armónica, caracterizada por la valoración y el aprendizaje mutuo entre las culturas implicadas con la finalidad de garantizarle a cada una su permanencia y desarrollo óptimo.
La interculturalidad es comúnmente confundida con conceptos familiares como multiculturalismo y pluralismo. Estos tres son maneras distintas de abordar la diversidad cultural; no obstante, la interculturalidad toma elementos de estos dos e introduce una distinta forma de abordar el tema.
Por un lado, el multiculturalismo parte de las diferencias culturales y las acentúa con la finalidad de evidenciar las injusticias contra los grupos desfavorecidos e imparte acciones afirmativas para compensar la desigualdad existente. Bajo esta perspectiva no existe intercambio entre las culturas, sino una adopción de medidas de corte asistencialista destinado a generar mayor igualdad y oportunidades.
Por otro lado, el pluralismo busca implementar acciones transformativas de las estructuras políticas, sociales y económicas a partir del reconocimiento de la igualdad intrínseca sin negar las diferencias culturales. Esta perspectiva critica al multiculturalismo en tanto que no modifica las estructuras de poder imperantes, sino únicamente mitiga las desigualdades.
En contraste, la interculturalidad establece el reconocimiento mutuo, diálogo, intercambio y aprendizaje entre culturas. También busca el ejercicio de derechos en igualdad, así como que el Estado promueva una democracia . Bajo esta perspectiva, se busca fundamentalmente la construcción de una cultura política común. [3]
Derrumbando mitos: El Perú como país intercultural
El Perú es un país que se caracteriza por su variedad cultural. Es el tercer país con la mayor población indígena solo superado por Bolivia y Guatemala. Así, en nuestro territorio existen 55 pueblos indígenas u originarios, de los cuales 51 se encuentran en la Amazonía y 4 en la región andina. Los últimos censos nacionales revelan que alrededor de 30% de peruanos se autoidentifica como parte de uno estos pueblos indígenas u originarios, o como población afroperuana
Asimismo, la variedad lingüística se evidencia mediante la existencia de 48 lenguas indígenas u originarias habladas por más de 4 millones de personas, lo que constituye un 16% de peruanos que utilizan alguna de estas lenguas como lengua materna.
La diversidad cultural en el Perú posee características propias. A diferencia de los quebequenses en Canadá y de los vascos y catalanes en España, en donde la cultura de estos grupos tiene un mayor tamaño y ha podido mantener su lenguaje, territorio y hasta gobierno, nuestro Estado culturalmente diverso posee múltiples grupos lingüísticos asentados en la Amazonía y quechuahablantes distribuidos en todo nuestro territorio[4].
Esta coexistencia dinámica tiene lugar en condiciones de profunda desigualdad y el predominio de formas de discriminación estructurales. Cabe resaltar que esto no es producto de la diversidad de identidades, sino de la ausencia de mecanismos para que cada integrante de una cultura se comunique en su lengua, se desenvuelva de acuerdo a su cultura y ejerza sus derechos en función a su cosmovisión.
Esta compleja diversidad, lejos de ser un problema, debe ser reconocida por el Estado, y ser vista como una oportunidad de desarrollo integral, en la medida que la interculturalidad permite armonizar las creencias, imaginarios y prácticas culturales con los mecanismos formales de gobierno.
- Situación de la promoción y protección de la interculturalidad en el ordenamiento jurídico peruano
La noción de interculturalidad encuentra asidero jurídico en nuestro ordenamiento en el numeral 9 del artículo 2° de la Constitución Política del Perú, el cual consagra el derecho a la identidad étnica y cultural de todas las personas. Es el Estado peruano quien reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural que caracteriza a nuestro país, así como también, determina la obligación de no restringir a ninguna persona su derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad, valiéndose de un intérprete.
Asimismo, el artículo 48 de nuestra Norma Fundamental prevé como idiomas oficiales de nuestro país al castellano, quechua, aymara y las demás lenguas aborígenes que predominen en determinadas zonas. Del mismo modo, en el artículo 89° se reconoce el respeto de las autoridades peruanas de la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.
De ahí que se desprende el deber estatal de promover la difusión de las diferentes culturas que coexisten en nuestro país, así como, dictar medidas para su protección y aseguramiento no solo en el ámbito de su actuación entre privados sino, y más importante aún, en la interacción cotidiana entre los administrados y las autoridades administrativas.
A nivel legislativo, es importante mencionar la ratificación del Estado peruano al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la cual fue aprobada mediante la Resolución Legislativa N° 26253. A través de este convenio, el Estado peruano se compromete a garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos de los pueblos indígenas y la población afroperuana y su acceso pleno a las garantías propias de un marco democrático, respetando sus valores, usos y costumbres, así como sus perspectivas de desarrollo.
También corresponde nombrar a la Ley N° 29735, Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú. El espectro de derechos estipulados en el artículo 4°[5] confirman la necesidad de que el Estado asuma la tarea de adaptar y adecuar sus servicios a los contextos culturales donde se exige su prestación.
Ahora bien, el ordenamiento atribuye la rectoría en materia de implementación de la interculturalidad al Ministerio de Cultura. Esta entidad detenta esta facultad por atribución del artículo 15° de la Ley N° 29565, Ley de creación del Ministerio de Cultura, disposición que le confiere la función de formular políticas de inclusión de las diversas expresiones culturales de los pueblos y generar mecanismos para difundir una práctica intercultural en el conjunto de la sociedad peruana, sustentada en una cultura de paz y solidaridad.
Existe un marco normativo medianamente definido, aunque con ciertos ribetes de dispersión y falta de cohesión, y se identifica una rectoría administrativa en la figura del Ministerio de Cultura, donde el mayor desarrollo se advierte en el marco de políticas públicas referida a la materialización del enfoque intercultural. Así, vale hacer mención de la Política 11 del Acuerdo Nacional que compromete al país a Promover la igualdad de oportunidad sin discriminación. Del mismo modo, el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 054-2011-PCM, estable en su eje estratégico 1, la importancia de propiciar la reducción de las diferencias sociales mediante la erradicación de la pobreza y la extrema pobreza y el acceso a la propiedad de la tierra en favor de las comunidades indígenas.
En el mismo Plan Bicentenario, también se estipula como uno de sus lineamientos la democratización, la misma que es un puntal en el que debe afirmarse el respeto a la diversidad cultural a través de un proceso participativo que permita la construcción de una visión compartida e incluyente, orientada a la generación de sus políticas públicas y proyectos de desarrollo, y que propicie el derecho a la identidad y el resguardo de las garantías y libertades fundamentales.
En la misma línea, debe atenderse la Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-2015-MC, el mismo que establece como eje el fortalecimiento de la capacidad de gestión intercultural del estado peruano. Este eje se sostiene en dos lineamientos importantes: el desarrollo de una institucionalidad para transversalizar el enfoque intercultural en las políticas públicas, planes, programas y proyectos de los sectores, organismos constitucionalmente autónomos y gobiernos regionales y locales; y la afirmación de garantizar estándares de calidad en la prestación de servicios públicos a la ciudadanía que cumplan con criterios pertinentes a las realidades socioculturales y lingüísticas de los diversos grupos culturales.
Además, también cabe valorar los lineamientos de la Política Nacional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2017-MC, que tiene entre sus ejes “garantizar la pertinencia lingüística en la prestación de servicios públicos y en el funcionamiento, así como la participación de intérpretes y traductores de lenguas indígenas u originarias o la certificación de competencias de servidores bilingües.
Y, vinculado a la promoción de los derechos humanos, cabe mencionar al Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021, aprobado por el Decreto Supremo N° 002-2018-JUS. En él se señala la necesidad de incrementar los niveles de confianza entre el Estado y los pueblos indígenas mediante la consolidación de espacios de coordinación y diálogo permanente; así como, el diseño y ejecución de políticas a favor de los grupos de especial protección.
- Retrato del tratamiento jurídico de la interculturalidad en el Perú
La interculturalidad, así como la importancia de adaptar su enfoque en los instrumentos administrativos que utiliza la Administración para interactuar y relacionarse con los administrados, tiene desarrollo en los tres niveles normativos y una amplia extensión en cuanto a diseño de políticas.
Sin embargo, se advierten dos cuestiones. La primera es la falta de una ley especial que destierre la dispersión dispositiva que existe en la actualidad y logre cohesionar en un solo texto las competencias, funciones y atribuciones de una entidad rectora que dicte normas transversales y aplicables a todas las autoridades en todos los niveles de gobierno. De ahí que también ello ayude a determinar los derechos de los administrados y los deberes de las administraciones y aporte en la dilucidación de las definiciones y terminología más relevante.
En segundo lugar, se advierte la inexistencia de lineamientos o documentos técnicos que ayuden a los funcionarios a entender el proceso de adaptación del enfoque intercultural. Para ello, es importante establecer un mecanismo continuo de capacitación y educación sobre las herramientas idóneas para la implementación del enfoque intercultural en las entidades públicas.
- El enfoque intercultural y su implementación en el ordenamiento jurídico administrativo peruano
El 17 de diciembre de 2018 se publicó el Decreto Legislativo N° 1452, Decreto que modificó el texto de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. La reforma hecha por este texto legislativo incorporó importantes y esenciales figuras como vino a ser el caso del enfoque intercultural, el cual quedó consagrado de manera ulterior en el artículo 47° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General en los siguientes términos:
Artículo 47.- Enfoque intercultural
Las autoridades administrativas deben actuar aplicando un enfoque intercultural, coadyuvando a la generación de un servicio con pertinencia cultural, lo que implica la adaptación de los procesos que sean necesarios en función a las características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales de los administrados a quienes se destina dicho servicio.
Es importante referir que esta disposición representó un hito normativo en cuanto se convirtió en la primera referencia legal[6] que impuso la obligación a todas las entidades públicas a proferir un trato a los ciudadanos valorando sus raíces culturales y sociales al amparo de un enfoque intercultural.
5.1. El enfoque intercultural en la Administración Pública
Particularmente, la Administración Pública materializa la relación entre el Estado y los ciudadanos dentro de un marco democrático, y con respeto a los derechos constitucionales. Esta democracia implica una participación activa que no se agota en el sufragio cada campaña electoral, sino que exige que la Administración Pública garantice mecanismos idóneos para que todos los ciudadanos sin distinción puedan relacionarse adecuadamente con el Estado.
El enfoque intercultural en la Administración Pública significa implementar políticas adecuadas a las particularidades culturales, adoptar un enfoque comunitario y territorial, promover el diálogo intercultural entre los grupos culturales y el Estado, y fomentar el respeto y la valoración positiva de las identidades.
Algunas prácticas con enfoque intercultural desde las Administración Pública son, por ejemplo: la promoción del diálogo entre los ciudadanos y el Estado para implementar proyectos extractivos sin afectar las costumbres ni territorio de la población, la preocupación por parte de funcionarios públicos por conocer las costumbres de su zona de influencia para ejercer adecuadamente su cargo, la implementación por parte de profesionales de la salud del parto vertical como una opción para las madres gestantes según sus costumbres y cultura, la promoción del diálogo por parte de funcionarios públicos para llegar a consensos cuando las prácticas religiosas entran en conflicto con el Estado de Derecho, con respeto y sin reprimir la cultura del grupo étnico[7].
Asimismo, el enfoque intercultural orienta la gestión pública a mejorar la calidad, accesibilidad y pertinencia cultural de los servicios públicos esenciales, lo que resulta de suma relevancia tomando en cuenta la deplorable situación de pobreza y exclusión que sufren los pueblos indígenas.
5.2. Los alcances del enfoque intercultural a la luz del TUO de la LPAG
Lo más resaltante de la inclusión del enfoque intercultural en el TUO de la LPAG se explica en razón de las características que imprime su adopción y los efectos que produce su adaptación como deber legal para las entidades públicas.
Lo antes dicho es cierto. Su expresa redacción en el artículo 47° le otorga un carácter vinculante. Las administraciones están obligadas a cumplir con este enfoque al momento de materializar su relación con los administrados. Por ello, no es menor mencionar que los funcionarios tienen el deber de velar por el cumplimiento de esta disposición sin alterar su propósito ni soterrar su fundamento.
Se advierte también que la norma está ideada en la atención front office de la Administración. La atención y la prestación de los servicios brindado por el Estado es el objeto que sobre el opera el enfoque intercultural. No ocurre lo mismo con el aspecto interno, back office, de la Administración, dimensión que no entra en el ámbito de aplicación de este mandato.
Para cumplir con el enfoque intercultural, se debe atender dos aspectos fundamentales. A decir de la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1452[8], en primer lugar, se busca la “adaptación de todos los procesos del servicio a las características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, valores y creencias) del ámbito del servicio”.
En segundo lugar, se pretende materializar “la valoración e incorporación de la cosmovisión y concepciones de desarrollo y bienestar de los diversos grupos de población que habitan en la localidad, incluyendo tanto las poblaciones asentadas originalmente como las poblaciones que han migrado de otras zonas”[9].
Al referirse a la adaptación de todos los procesos, la norma se sitúa en la operatividad de la prestación de los servicios que brinda una determinada entidad pública. Implica importar el enfoque intercultural en el diseño de las normas que rigen la organización de cada entidad, así como en sus procedimientos y trámites administrativos.
Para ello, se exige una revisión ex ante de cada instrumento institucional de las administraciones para verificar que las exigencias y condiciones requeridas a los administrados sean acordes al enfoque intercultural. Es decir, debe incorporarse este enfoque durante la proyección de los nuevos instrumentos de las entidades.
Pero también, la revisión se debe dar en los instrumentos institucionales prexistentes. Se trata, entonces, de adecuar sus disposiciones a la óptica intercultural a fin de que todas las entidades tengan una adaptación total de este enfoque en su estructura.
El segundo aspecto se traduce como la necesidad de adoptar el enfoque, pero en la consideración de las diferentes realidades y cosmovisiones que coexisten en nuestro país. ¿Qué implica esta concepción? Supone una flexibilidad y adaptabilidad de los procedimientos y según cada circunscripción geográfica. Así, en territorios donde exista una población mayoritaria de habla aymara, la administración debe velar porque sus requerimientos estén acondicionados a esta realidad y materialice el respeto por dirigirse a los administrados de esta zona en su lengua materna, por ejemplo.
El cumplimiento de ambos aspectos posibilita alcanzar la pertinencia cultural en los servicios que brinda el Estado. Dicho de otro modo, busca efectivizar el servicio y reducir las barreras de acceso que tienen las personas que se expresan en lenguas distintas al castellano o tienen una comprensión diferente a la occidentalizada.
En esencia, el enfoque intercultural consagrado como dispositivo en el TUO de la LPAG busca aterrizar el derecho que tienen las personas a ser tratadas con respeto a su identidad étnica y cultural y a obtener un servicio de calidad y eficaz de parte de la Administración en todo momento.
- Desafíos de la aplicación del enfoque intercultural en la Administración Pública
La adopción del Estado peruano del enfoque intercultural constituye por sí mismo un avance en materia de derechos culturales. Que el Estado garantice derechos con pertinencia cultural implica el reconocimiento por parte del poder público de la existencia de culturas diferentes a la dominante.
Se trata de un reconocimiento y visibilidad en la esfera pública, con importantes implicancias políticas que inciden directamente en la vida de los beneficiados, así como sobre el imaginario social que se teje en torno ellos y sus culturas. Por ello, constituye un desafío la pronta y adecuada implementación del enfoque intercultural.
Al mismo tiempo, la adopción del enfoque de interculturalidad debe ser entendida también como un medio para materializar los derechos formalmente recogidos en las normas. Este reto debe impulsar al Estado a diseñar herramientas e instrumentos que aporten valor público mediante la incorporación del enfoque de interculturalidad durante todo el proceso de formación normativa y de su complementaria procedimentalización.
Para ello, los mecanismos deben ser idóneos para que pueda hablarse de una verdadera articulación del enfoque intercultural a fin de que no solo sea una cuestión de medios, sino que encuentre un camino que finalice en el cumplimiento de un fin.
Recomendaciones para la adecuada aplicación del enfoque intercultural en la Administración Pública
El cambio de paradigma debe ocurrir tanto a nivel normativo, como en la práctica cotidiana del servidor público- sobre todo a los que toman decisiones de alto nivel- con la finalidad de sensibilizarlo sobre la utilidad del enfoque de interculturalidad, así como del valor de las culturas peruanas.
Asimismo, el enfoque intercultural debe partir por reconocer la existencia de las relaciones asimétricas entre las culturas del Perú, cómo estas dificultan el desarrollo y generan situaciones de exclusión. Si bien el reconocimiento de las diversas culturas no garantiza la absoluta obtención de consensos entre estas, promueve el diálogo intercultural, lo cual es propio de la democracia verdaderamente participativa.
Los funcionarios públicos deberían ser capacitados en conocimientos sobre cultura, etnicidad, diversidad cultural, derechos humanos, dinámicas de pobreza y exclusión, con orientación a las políticas públicas.
Para ello, se vuelve urgente la promulgación de una legislación apropiada para la implementación del enfoque intercultural donde se delimiten funciones, competencias y obligaciones de las autoridades, así como los derechos de los administrados. También, el establecimiento de pautas metodológicas que sirvan al diseño normativo de las funciones y procedimientos de las entidades públicas para que se realice una adaptación de los instrumentos públicos que empiecen a gestarse a partir de la positivización de este enfoque en el TUO de la LPAG, pero también para realizar una revisión del stock de reglamentos y procedimientos prexistentes.
[1] Alumna de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Círculo de Derecho Administrativo y del Grupo de Sociología y Antropología del Derecho de la misma casa de estudios. diana.manriquek@pucp.edu.pe
[2] Investigador del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo. Coordinador del Capítulo Perú de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo. gvalverde@pucp.edu.pe
[3] VILLAPOLO, Leslie; VALIENTE, Teresa; PILARES, Carmen (2013) Guía metodológica de “Transversalización del enfoque de interculturalidad en programas y proyectos del sector gobernabilidad” a partir de la experiencia del Programa “Buen Gobierno y Reforma del Estado”. p. 14-19.
[4] Ministerio de Cultura (2014). Enfoque Intercultural: Aportes para la Gestión Pública. p. 12-13.
[5] Artículo 4°.- Derechos de la persona
4.1. Son derechos de toda persona:
- a) Ejercer sus derechos lingüísticos de manera individual y colectiva
- b) Ser reconocida como miembro de una comunidad lingüística
- c) Usar su lengua originaria en los ámbitos público y privado
- d) Relacionarse y asociarse con otros miembros de la comunidad lingüística de origen
- e) Mantener y desarrollar la propia cultura
- f) Ser atendida en su lengua materna en los organismos o instancias estatales
- g) Gozar y disponer de los medios de traducción directa o inversa que garanticen el ejercicio de sus derechos en todo ámbito
- h) Recibir educación en su lengua materna y en su propia cultura bajo un enfoque de interculturalidad
- i) Aprender el castellano como lengua de uso común en el territorio peruano
[6] Anteriormente, el enfoque intercultural estaba insertado como política y obligación en el Manual para mejorar la atención a la ciudadanía en las entidades de la Administración Pública, aprobado por la Resolución Ministerial N° 186-2015-PCM, que reconocía la diversidad cultural y el diálogo e interacción entre cultural.
[7] Ministerio de Cultura (2014). Enfoque Intercultural: Aportes para la Gestión Pública. p. 32-33.
[8] Acápite I.18 de la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1452
[9] Ídem, acápite 18.
