El sistema de pensiones peruano ha experimentado cambios con el objetivo de mejorar su sostenibilidad. Sin embargo, aún quedan problemas que deben abordarse para que el sistema de pensiones alcance el objetivo de asegurar el bienestar financiero de los pensionistas. Es por ello que al plantear una reforma integral al sistema de pensiones se debe asumir una visión a largo plazo, cuya implementación deberá ser gradual tomando en cuenta que se deberá realizar cambios a nivel laboral, tributario y de políticas públicas.
El ámbito de actuación del Sistema Previsional Peruano esta conformado por dos regímenes previsionales: el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), administrado por el Estado y el cual forma parte del sistema público de pensiones, y, el Sistema Privado de Pensiones (SPP), administrado por entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),
El Sistema Nacional de Pensiones fue creado en abril de 1973, mediante el Decreto Ley Nº 19990, cuya administración se encuentra a cargo de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), la cual fue creada mediante Decreto Ley 25967. Por otro lado, el SNP otorga a los afiliados la prestación de jubilación, invalidez, viudez, orfandad, y, ascendencia.
Asimismo, el Sistema Nacional de Pensiones es conocido como un sistema de reparto o solidario, cuyo funcionamiento consiste en que la pensión no se encuentre relacionada directamente con el aporte realizado por el individuo, sino por los años de contribución. Es decir, los aportes entran a un fondo común para luego ser redistribuidos como una pensión, calculada en función a la remuneración y los años de aporte en base a un monto mínimo y uno máximo. Es decir, los trabajadores activos financian las pensiones de los jubilados.
El Sistema Privado de Pensiones, conocido como Sistema de Capitalización Individual, fue creado en noviembre de 1992 mediante Decreto Ley N 25897, y tiene como objetivo contribuir al desarrollo y fortalecimiento del sistema de prevención social en el área de pensiones. Además, los beneficiarios de este régimen son los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, los funcionarios, y los servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad pública que decidan afiliarse al iniciar su vida laboral o transferirse desde el Sistema Nacional de Pensiones. Asimismo, las AFP otorgan a los afiliados las prestaciones de jubilación, invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio.
El funcionamiento de este sistema se basa en la inversión en un activo de las cotizaciones que aporta cada individuo, el mismo que genera una rentabilidad; y llegada la edad de jubilación, los trabajadores recibirán una pensión que se pagará tomando como base las cotizaciones que realizaron y la rentabilidad que han generado por las inversiones realizadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones. Es decir, la pensión se financia con los aportes que se hayan realizado a favor de su Cuenta Individual de Capitalización (CIC) durante su etapa laboral activa, más los intereses capitalizados a su favor durante todo este periodo.[1]
Cabe acotar que la Ley del Sistema Privado de Pensiones, conjuntamente con el Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (Decreto Supremo N° 054-97-EF) y Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (Decreto Supremo No 004-98-E), establecen lineamientos a cumplir por las Administradoras de Fondos de Pensiones y la función de supervisión está a cargo de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, cuya supervisión va desde la afiliación, la intermediación del empleador, actividades de recaudación, inversiones y pago de beneficios, así́ como la operatividad de las compañías de seguros en sus dos perspectivas.[2]
Ahora bien, es importante tener en cuenta, para llevar a cabo una reforma integral, cuales son los principios de la regulación de los sistemas de pensiones. Para ello, la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS)[3] indica que la regulación y supervisión en pensiones no solo abarca obligaciones y responsabilidades de la supervisión, si no también refiere a distintas obligaciones que deben cumplir las administradoras, y características generales del sistema.
Dichos principios desde el ámbito regulatorio se basan en que la normativa debe ser: i) asequible y sostenible en el tiempo, ii) adecuada y justa con cierto grado de certidumbre, iii) consistente con políticas de fuerza laboral, iv) transparente y simple, v) claro marco regulatorio respecto a los roles de las partes interesadas.
En ese sentido, con el fin de plantear una reforma del sistema de pensiones es necesario analizar ciertos aspectos no solo a nivel del funcionamiento del sistema de pensiones o su normativa, si no aspectos de política pública y laboral, por lo cual se analizarán los siguientes factores:
- Aumento de la cobertura del sistema y el nivel de las pensiones.
El aumento de la cobertura refiere al Principio de Universalidad del derecho a la seguridad social, el cual sirve para orientar políticas de protección social según las Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
La cobertura se encuentra relacionada con el número de afiliados que cotizan en el sistema de pensiones contributivo y la población económicamente activa o la que obtiene beneficios del sistema, así como también, los periodos cotizados por cada afiliado respecto al total de su vida activa.[4]
En el Perú, a noviembre del año 2019 el número de afiliados activos en el sistema privado de pensiones fue de 7´408,667, del cual 60.7% son hombres y 39.3% son mujeres, sin embargo, el número de cotizantes, es decir, los que se encuentran aportando a su fondo, a la misma fecha, llega a ser solo de 3´235,444.[5]
Asimismo, el 49.8% de la población económicamente activa (PEA) no está afiliada a ningún sistema de pensiones, según la Cámara de Comercio de Lima, por lo cual, dichas personas no contarían con pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia.
La baja cobertura y densidad de cotización de los afiliados es un problema en el sistema previsional que nace de la existencia de barreras estructurales en el mercado de trabajo. Ello se puede observar en las siguientes características:
- Mayor porcentaje de trabajadores en el mercado laboral informal: El número de personas activas cotizando en el sistema de pensiones es menor al número de personas que nunca aportaron a su fondo o aportaron por un corto tiempo. Asimismo, se debe considerar el incremento de la tercerización o subcontratación laboral y a las personas cuyo labor es el cuidado de personas (niños/as, adolescentes, adulto mayor)[6], así como, las personas cuyo trabajo es no remunerado en el hogar las cuales no cuentan con un contrato laboral formal o un subsidio pensional (Pensión 65/Pensión Básica Solidaria).
- Problemas de liquidez del colectivo: La pobreza y los bajos salarios promedio que obtienen los trabajadores incentiva a que no realicen los pagos de cotizaciones previsionales, impuestos, entre otros, lo cual implica que continúen en la informalidad. Por ejemplo, en Perú existe no solo una diferencia en la cantidad de afiliados hombres y mujeres si no también existe una diferencia en el número de afiliados por zona urbana y rural. Es así que se observa que el 8.3% del quintil más pobre está afiliado a un sistema de pensiones; en cambio, en el quintil con ingresos más altos el porcentaje es de 46.8%[7].
- Falta de cultura previsional: Interiorizar a las personas desde corta edad la importancia de la planificación para su jubilación. Además, este punto abarca la estructura de la ocupación entre dependientes e independientes, el cual influye en la baja cobertura y densidad de la cotización, debido a que mediante Ley Nº 30237 se estableció que los trabajadores independientes podrán voluntariamente afiliarse al sistema de pensiones, dejando así de ser obligatorio su aporte, y con ello que los trabajadores independientes no cuenten con un fondo de jubilación o este sea bajo, así como también que no cuenten con el seguro de sobrevivencia.
- Apropiación ilegal por el empleador de los aportes previsionales: La evasión y elusión en el pago de cotizaciones previsionales por parte de los empleadores. Asimismo, las personas que por ciertos periodos se encuentran inactivas laboralmente.
- Optimizar el diseño y mejorar la regulación del sistema de capitalización individual.
El ámbito de actuación de las AFP alcanza en nuestros días una trascendencia decisiva que comporta la protección primordial de las inversiones realizadas con los recursos de las Carteras Administradas. La relación fiduciaria se centra en la trasferencia que realiza el empleador (fideicomitente) del fondo de pensión y sus ganancias a una AFP (fiduciario) para construir un patrimonio fideicometido (patrimonio autónomo), sujeto a dominio del fiduciario y afecto al cumplimiento de un fin específico en favor del afiliado (fideicomisario).
Esta transferencia le otorga el título legal de los activos del fondo a las AFP, así́ como también, poder sobre la inversión y gestión de los activos. Por lo cual, las AFP deberán evitar realizar cualquier acción que vaya en contra del interés del afiliado. En ese sentido, las AFP deberán buscar obtener una adecuada rentabilidad y seguridad de los fondos, lo contrario a ello, implica una deficiencia en la inversión.
El factor referente al rendimiento es importante ya que este se basa en la rentabilidad del sistema de pensiones, el cual depende de factores del entorno financiero internacional y el desempeño de las AFP. Además, se encuentra ligado con el actuar prudente y diligente que deben cumplir en el monitoreo interno de las inversiones, y así́ lograr el mejor beneficio para los afiliados, es decir, una adecuada rentabilidad y seguridad de los fondos.
Las AFP al administrar recursos del público, se encuentran sujetas a límites y restricciones para la inversión de la cartera que administran, los cuales son establecidos por los respectivos organismos reguladores. Por tanto, la mayor parte de la cartera de inversión de los inversionistas institucionales están destinados a valores emitidos por oferta pública y, por consiguiente, inscritos y sujetos a la supervisión del ente regulador.[8]
Con respecto al objetivo de la gestión de inversión, este es maximizar la rentabilidad ajustada por riesgo de cada portafolio, ampliar la flexibilidad en las inversiones, multifondos, políticas de inversiones y benchmarking and performance attribution analysis. Asimismo, las AFP deben realizar una eficiente gestión en el proceso de inversión e implementar las mejores políticas de inversión y riesgos aplicadas sobre los fondos de pensiones de los afiliados; así como también, las mejores prácticas aplicadas en el Sistema Privado de Pensiones. Dichas mejores prácticas incluyen el uso de códigos de ética, la capacidad profesional, el adecuado manejo de conflictos de interés, el monitoreo de las transacciones “market watch”, el establecimiento de prácticas prohibidas en la negociación, la eficiencia en el costo de las inversiones, las mejores prácticas de negociación, entre otros.[9]
La importancia de mantener un buen gobierno fiduciario implica el cumplimiento de los más altos estándares profesionales en la gestión de las inversiones y riesgo aplicable a los administradores. En cumplimiento del Artículo 21-B del TUO, en su condición de inversionistas institucionales, las AFP deben cumplir con un actuar diligente, respetando la normativa vigente aplicable a las inversiones de cada Fondo y diversificar las inversiones de manera que el riesgo del portafolio se mantenga de acuerdo a los objetivos de cada Fondo, así como también, implementar las mejores prácticas internacionales.
Asimismo, tanto el Titulo VI, el Reglamento de Gobierno Corporativo y de la Gestión Integral de Riesgos y disposiciones, y la Resolución Nº 5025-2018-SBS, sobre el ejercicio de los representantes de las AFP, tipifican las obligaciones que deben cumplir en base a mantener un sistema de monitoreo interno activo.
Los elementos básicos que conforman el Gobierno Fiduciario se basan en la utilización de benchmarks, strategic asset allocation, tactical asset allocation.[10] Asimismo, mecanismos ante daños y perjuicios por prácticas prohibidas como mejores prácticas de negociación e inversiones, mejores prácticas en la medición, el manejo de riesgos y las obligaciones fiduciarias que mitigan los conflictos de interés y riesgo moral.
El estándar de actuación de las AFP en carácter fiduciario de los fondos de pensiones corresponde a un actuar diligente en el que debe cumplir los siguientes parámetros: i) emplear una investigación apropiada del manejo de las inversiones, ii) actuar como una persona experta en inversiones, e iii) implementar mecanismos en el manejo del riesgo del fondo.
El control del sistema interno de la inversión, con el fin de lograr mitigar los riesgos de inversión, no se basa en participar en las decisiones de inversión e involucrarse directamente en la gestión de las empresas que conforman el fondo de inversión, si no en que ello denote preocupación y monitoreo permanente de las inversiones, por lo cual debe obtener y procesar toda información relevante para a partir de ello tomar una decisión. Además, los lineamientos de diligencia conforme el deber fiduciario de los administradores de fondos de pensiones resulta importante, debido a que se basan en que el profesional experto en inversiones ponga en práctica todos los medios idóneos para salvaguardar los intereses de los afiliados.
Por tanto, las AFP deberán realizar los mejores esfuerzos, los cuales implican poner en práctica los mecanismos adecuados y necesarios para realizar un monitoreo efectivo de las inversiones en cumplimiento de las normativas vigentes, y los documentos referidos a las mejores prácticas. Por ello, deberá disponer de las herramientas necesarias para: i) supervisar la gestión de la administradora, ii) evaluar los potenciales conflictos que se presenten en las inversiones realizadas por el administrador, iii) verificar que las inversiones se efectúen conforme los criterios de diversificación, límites y requerimientos establecidos en el Reglamento de Participación, y iv) participar en el proceso de toma de decisiones en el Comité de Vigilancia como en la Asamblea de Participes.
En la misma línea, debe contar con un experimentado Comité de Inversiones, debido a que son los encargados de asegurar la consistencia de la selección de la inversión y la creación de un portafolio equilibrado y estratégico. En ese sentido, las AFP deben ser no solo diligentes si no también contar con la destreza de una persona que tiene conocimiento, y experiencia en el desempeño de las inversiones de fondos de pensiones. Esta destreza o pericia implica contar con el conocimiento de reglas técnicas que caracterizan a determinada actividad o profesión. Por otro lado, al ser representantes en las Asambleas de Partícipes pueden oponerse o mostrarse de acuerdo a las decisiones propuestas por los gestores de los fondos. Por lo cual, en caso no cumplan con los conocimientos y experiencia en todos los aspectos de la administración del fondo, deberán confiar en expertos externos.
Asimismo, las AFP deben implementar mecanismos de manejo del riesgo del fondo. De esta manera, deberá contar con una estrategia de inversión que tenga en cuenta el riesgo de pérdida y la oportunidad de ganancia asociada con la inversión e implemente mecanismos de compliance. Además, establezca objetivos de riesgo y rendimiento razonablemente adecuados para el Fondo. Ello debido a que la gestión de riesgos implica evaluar el riesgo de liquidez, riesgo de integridad, riesgo operacional, transparencia limitada, debilidad en la valorización, cuestiones de control, conflictos de interés. Por tanto, no se le exige a los administradores de fondos evitar el riesgo sino realizar una gestión diligente del riesgo que implemente una estrategia de inversión global con objetivos de riesgo y retorno razonablemente adecuados, y mantener una tolerancia a la volatilidad; en otras palabras, que implemente mecanismos de compliance y se encuentre diseñada con objetivos de riesgo y rendimiento razonablemente adecuados para el Fondo.
- Disminución de las comisiones
Desde la implementación del sistema de capitalización individual se ha observado que las comisiones por la administración que brinda las administradoras de fondos han ido reduciendo, sin embargo estas siguen siendo consideradas altas.
Cabe acotar que para marzo del 2020[11], la comisión sobre flujo para Habitat fue de 1.47%, Integra 1.55%, Prima 1.60% y Profuturo 1.69%, por otro lado, en la comisión mixta, para Habitat 0.38% Integra 0.00% %, Prima 10.18% y Profuturo 0.67%,
Las comisiones altas desincentivan a las personas a que contribuyan voluntariamente al sistema de pensiones, en particular a quienes tienen ocupaciones informales o son independientes. Por ejemplo[12], un beneficiario en la comisión sobre flujo cuyo sueldo es de S/. 2,000 se le descontaría 12.82% y 13.04% del sueldo bruto, es decir un aproximado de S/. 256.40 y S/. 260.80 soles. Por otro lado, si el beneficiario se encuentra en la comisión mixta aportaría un porcentaje entre el 0.82% y el 1.25% sobre el saldo que acumule en su fondo de pensiones y un porcentaje sobre su sueldo mensual entre 0% y 0.67%, es decir, de los S/. 2,000 aportaría 11.35% y 12.02%, aproximadamente S/. 227 y S/. 240.40 de su sueldo bruto.
Al respecto, la OECD recomienda que las las comisiones deberían ser efectivas si se ha obtenido rendimiento en el fondo, con el fin de alinear los intereses de los afiliados y de las administradoras de fondos.
- Mejorar la confianza en el sistema de pensiones
La mayoría de la población peruana no tiene un conocimiento claro de cómo funciona el sistema de pensiones, cómo genera rentabilidad y cómo los aportes al sistema privado de pensiones le serán beneficiosos en su etapa de jubilación. Incluso, existe la creencia de que el sistema no busca el mejor interés para los afiliados, sino el de los accionistas de las administradoras de fondos.
Esta falta de confianza en el sistema es muestra de la necesidad de generar políticas públicas que promuevan programas de educación financiera en los colegios, ya que es importante que desde temprana edad se cuente con información de cómo planificar la vejez. En el caso de los adultos, se pueden realizar campañas de sensibilización o concientización nacional que busque incentivar el ahorro previsional.[13]
Asimismo, asegurar la efectividad de las normas dictadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, así como también de las mejores practicas internacionales. Para lo cual, deberán las AFP contar con personal capacitado y con experiencia en la administración de fondos de pensiones y que establezca estrategias de inversión que tenga en cuenta el riesgo de pérdida y la oportunidad de ganancia asociada con la inversión, así como implementar mecanismos de compliance.
Por último, con el objetivo de mejorar la confianza en las AFP, pueden establecerse puntos de contacto con los afiliados para que puedan conocer más sobre el proceso de inversión y no tengan una visión a corto plazo.[14] De esta manera, se podrá mitigar la percepción del afiliado de que las administradoras de fondos no mantienen interés en el rendimiento y solo en la comisión.
En conclusión, estando el Sistema Privado de Pensiones en el Perú́ consolidándose, se encuentra en el momento para evitar los posibles errores que llevaron a la crisis al sistema de pensiones en Chile, el cual se consideró como modelo para crear el peruano.
Por lo cual, para llevar a cabo una reforma integral del sistema de pensiones, se debe implementar medidas que mejoren no solo la regulación previsional y de inversiones de fondos de pensiones, sino también el implementar políticas públicas y modificar la regulación laboral y tributaria.
Referencias:
[1] Mendiola, Alfredo. “Análisis del Sistema Privado de pensiones: propuesta de reforma y generación de valor”. Universidad ESAN. Lima, 2013,pp. 164.
[2] Flores, Wilmer “La administración de fondos privados de pensiones y las crisis financieras: caso Perú 1993 al 2013”. Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima
[3] Federación Internacional de Administración de Fondos de Pensiones. “Principios de la AIOS para la regulación y supervisión en pensiones”. Julio 2004.
[4] Estudio Internacional de Sura Asset Management. “ Cómo fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos: Experiencias, lecciones y propuestas”. Tomo II, pp. 62
[5] Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Número de Afiliados Activos por AFP. https://www.sbs.gob.pe/app/stats/EstadisticaSistemaFinancieroResultados.asp?c=FP-1203
[6] Bertranou, Fabio. “El futuro de la protección social en América Latina: reflexiones para los debates sobre el futuro del trabajo”. OIT Cono Sur. Informes Técnicos/1, pp. 08-09.
[7] Estudio Internacional de Sura Asset Management. “ Cómo fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos: Experiencias, lecciones y propuestas”. Tomo II, pp. 126.
[8] Cárdenas, Juan José. ““La importancia de la regulación para el desarrollo de los Fondos de Inversión en el Perú: Algunos apuntes a raíz de las recientes modificaciones a la Ley de Fondos de Inversión”. Revista Themis, número 66. Lima: Pontifica Universidad Católica del Perú, p. 212, 217”. 2002
[9] Escudero, Melvin. “Multifondos: El modelo peruano. Seminario Internacional FIAP” (diapositivas) Año 2006, pp. 14.
[10] Escudero, Melvin. “Garantías de Rentabilidad” En: Seminario Internacional. El futuro de las pensiones: Desarrollo de los programas de capitalización individual. Universidad del Pacífico, Lima. Capitulo iii. RegulacióN de Inversiones. 2009, pp. 138-139.
[11] Comisiones y Primas de Seguro del SPP. https://www.sbs.gob.pe/app/spp/empleadores/comisiones_spp/Paginas/comision_prima.aspx
[12] AFP: Estas son las comisiones que ahora cobran a los afiliados. https://gestion.pe/tu-dinero/afp-son-comisiones-cobran-afiliados-269034-noticia/
[13] OECD. “Estudios de la OCDE sobre los sistemas de pensiones en Perú”. Setiembre 2019, pp.06.
[14] OECD. “Estudios de la OCDE sobre los sistemas de pensiones en Perú”. Setiembre 2019, pp.06.
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