Algunos mitos sobre la posesión informal y la prescripción adquisitiva de dominio

INTRODUCCION

Los derechos reales y el derecho de propiedad en especial  son  materias fascinantes e interesantes que pude apreciar y estudiar en mi paso por los claustros universitarios bajo la dirección del maestro[1] Jorge Avendaño. Debo reconocer que fue uno de los cursos que más me comprometió con el estudio del Derecho por sus efectos sobre la sociedad.

En el ejercicio profesional en la realidad comprendí que el tema de los pueblos jóvenes y asentamientos humanos es un tema esencial como una forma de adquirir la propiedad de una vivienda en las ciudades de nuestro país a partir del hecho socio-jurídico de las invasiones y la informalidad urbana, que encuentran su cauce en los procedimientos  de saneamiento físico legal y la adjudicación de propiedad de las posesiones informales.

 Cuando estudié el curso de derechos reales comprendí que la prescripción adquisitiva de dominio constituía  una forma excepcional de adquirir propiedad.  Sin embargo, en el desarrollo de la docencia e investigación, puedo decir que es una institución jurídica trascendental en nuestro país que permite convertir a los ciudadanos, especialmente los más pobres y más vulnerables, en propietarios.  De ahí que en forma paulatina y progresiva, nuestro legislador ha ido ampliando y regulando diversos procesos  y procedimientos aplicables a diferentes supuestos de los bienes los inmuebles  especialmente los predios.

 En el presente artículo busco presentar algunos apuntes y mitos,  sobre los conceptos la posesión informal y la  prescripción adquisitiva de dominio.

1. MITO 1: La compra – venta es la forma más extendida de adquirir la propiedad de inmuebles con fines de vivienda en las ciudades del Perú.

 Sin embargo, el hecho más significativo en el proceso de urbanización de Lima y las principales ciudades del país ha sido el desarrollo explosivo de los pueblos jóvenes y los asentamientos humanos[2].  Así en las últimas cuatro décadas Lima ha crecido 1200 %. Este hecho es impresionante, pero lo es más, si consideramos que este crecimiento ha sido fundamentalmente informal[3].

 Para reforzar esta afirmación presentamos los datos de habitantes en asentamientos humanos y pueblos jóvenes:

• 1955 119,140 hab.         10% de Lima.
• 1961 316,829 hab.          17%
• 1970 761,755 hab.          25%
• 1979 1,458,181 hab.       31%
• 1982                                47%[4]

Estos datos urbanos superaron más  del 50% de la población de Lima dado que las invasiones continuaron exponencialmente en los años 80 y 90 del siglo XX.

 De otro lado, presentamos los datos de títulos de propiedad otorgado por  COFOPRI en el cuadro adjunto[5]:

Considero que los datos son incuestionables por la magnitud de la población que habita en Lima una vivienda por asentamientos humanos son mas del 50 %  y de otro lado los datos de titulación superan los dos millones de títulos que si consideramos como familias que habitan en lotes tituladas superaría los 10 millones de habitantes que viven en zonas urbanas. En consecuencia, la compra – venta no es la forma más extendida de adquirir una vivienda en nuestras ciudades sino vía procesos de titulación   de posesiones informales en asentamientos humanos.

2. MITO 2: La Formalización de propiedad en asentamientos humanos se origina con la creación de COFOPRI (Comisión de Formalización de la Propiedad Informal) en 1996 con el Decreto Legislativo 803.

Los procedimientos de formalización de propiedad en asentamientos humanos  se originan en 1961 con la Ley 13517[6] denominada Ley Orgánica de Barriadas o Barrios Marginales.

Esta Ley crea una entidad del estado con personería jurídica de derecho público denominada Corporación Nacional de Vivienda encargada de los procesos de saneamiento físico legal de las barriadas. Posteriormente y sucesivamente otras instituciones del gobierno central asumen estas funciones como: Junta Nacional de Vivienda, Organismo Nacional de Desarrollo de los Pueblos Jóvenes (ONDEPJOV), SINAMOS y un órgano de línea del Ministerio de Vivienda.

A partir de 1980, por mandato de la Ley Orgánica de Municipalidades[7] asume las competencias del saneamiento físico legal de asentamientos humanos las Municipalidades Provinciales de todo el país hasta 1996 cuando se crea la COFOPRI con competencia exclusiva y excluyente en materia de formalización de propiedad de posesiones informales.

Actualmente, la competencia del saneamiento físico legal de asentamientos y posesiones informales es de las Municipalidades provinciales[8], sin embargo,  por la  propia  Ley Orgánica de Municipalidades,  establece la naturaleza de organismo técnico de la COFOPRI para encargarse de los procesos de saneamiento físico legal de asentamientos humanos[9], hoy denominado Organismo de Formalización de la propiedad informal[10],.

3. MITO 3: Toda Informalidad urbana es una invasión o asentamiento humano. 

Tradicionalmente se tiene la idea que la informalidad urbana solo tiene que ver con las invasiones y los asentamientos humanos. Sin embargo, la informalidad es un fenómeno mayor que trasciende y cruza a  todas las ciudades  en el Perú.

El proceso urbano formal se inicia o debe iniciarse con las normas de  planificación urbana y de zonificación, debiendo ejecutarse mediante actos de  habilitación urbana y licencia edificación  como  ejercicio del derecho de propiedad predial en zonas urbanas.

La realidad es que la informalidad urbana se encuentra en la vulneración de todo el proceso urbano formal y se encuentra en toda las ciudades peruanas trasgrediendo normas de planificación, zonificación, habilitación urbana, edificaciones sin licencia, no respeto al retiro, apropiación privada del espacio público, etc.

En consecuencia, si bien es cierto que los asentamientos humanos e invasiones son expresiones de informalidad urbana en el Perú, sin embargo, este es un concepto más amplio y que abarca situaciones y fenómenos  sociales  mayores que se presentan en todos los ámbitos urbanos.

4. MITO 4: Todo asentamiento humano y/o posesión informal se forma a través de invasiones

Si bien es cierto la mayoría de los asentamientos humanos se formaron por invasiones, sin embargo existen diferentes mecanismos y formas para acceder a la posesión del lote y el concepto de posesión informal que como veremos es más amplio aun que el de asentamiento humano.

Podemos definir la  posesión informal como[11] :

Toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios urbanos con fines de vivienda cualquiera sea su denominación. Pueden constituir o denominarse asentamientos humanos, pueblos jóvenes, programas municipales de vivienda, centros poblados, pueblos tradicionales y otras formas de posesión, ocupación o titularidad informal.

Deben reunir las siguientes características:

1. Constituir agrupaciones de personas o familias lo que implica una  pluralidad de personas sin establecer su mínimo ni el máximo.
2. Este agrupamiento de personas haya iniciado su posesión de terrenos hasta el 31 de diciembre del 2004. (Art. 3.1. Ley 28687). Elemento temporal.  En el caso de la personas damnificados sismo Pisco (Ley 29801) el inicio de su posesión es hasta el 15 de agosto 2008.
3. El uso o destino principal de la posesión del terreno debe estar dedicado a fines de vivienda y actividad comercial. Finalidad uso.
4. Posesión no amparada en titularidad.
5. Área del lote no debe ser mayor a 300 m2.

Por ello  podemos afirmar que las invasiones no son la única para formar asentamientos humanos ni mucho menos posesiones informales.

5. MITO 5: La prescripción adquisitiva de dominio es una forma excepcional de adquirir propiedad predial en nuestro país. 

La informalidad urbana es de tal magnitud en nuestro país que si  consideramos a la prescripción adquisitiva de dominio solo como un medio de prueba estaríamos marginando y excluyendo a buena parte del crecimiento urbano de los más pobres y vulnerables[12] en nuestras ciudades que han podido adquirir su derecho de propiedad sobre las viviendas usando como uno de los medios la prescripción adquisitiva de dominio. Por ello, es que considero debe ser conceptualizado primordialmente como un modo de adquirir propiedad.

El bien común[13], y la función social de la propiedad que de ella se deriva, reconocida en la Constitución, constituye el sustrato y el fundamento esencial de la existencia y naturaleza de la prescripción adquisitiva de dominio como una forma originaria de adquisición de propiedad.

 La jurisprudencia nacional[14] se pronuncia en afirmar que la usucapión es el instituto por el cual el poseedor adquiere el derecho real que corresponde a su relación con la cosa (propiedad, usufructo) por la continuación de la posesión durante el tiempo fijado por la Ley.

Por último, podemos decir que a nivel normativo, el legislador ha optado por regular diversas opciones procesales y procedimentales para poder adquirir bienes mediante la prescripción adquisitiva. Así encontramos que existen cuatro supuestos regulados:

• Primero, un proceso judicial contencioso de tipo abreviado regulado en el Código Procesal Civil[15] que se aplica a bienes inmuebles y bienes muebles.

• Segundo, un proceso notarial no contencioso con el propósito de regularizar edificaciones y sanear la propiedad, normado por  la Ley 27157 y la Ley 27333.

• En tercer lugar, existe la posibilidad mediante un procedimiento administrativo en el supuesto de una posesión informal[16] regulado por leyes especiales vinculados a COFOPRI y recientemente a las facultades de las municipalidades provinciales.

• Por último, en materia de saneamiento físico legal en caso de predios tugurizados[17] se establece un procedimiento administrativo de prescripción  adquisitiva bajo competencia municipal. 

REFLEXIONES FINALES

La propiedad es uno de los derechos más importantes que la constitución reconoce que puede ser adquirida por diversos medios entre las cuales existe un modo originario denominado prescripción adquisitiva de dominio y mediante procedimientos administrativos de titulación de posesiones informales y/o asentamientos humanos.

La informalidad urbana en nuestro país es muy amplia y abarca las diversas etapas del proceso urbano formal. Nuestro ordenamiento ha construido un concepto denominado posesión informal para sanear técnica y legamente la propiedad de terreno para fines de vivienda en zonas urbanas de las grandes mayorías que viven en las ciudades del Perú.

Es importante recalcar que a nivel normativo el legislador peruano ha optado por diversas formas de procesos y procedimientos de prescripción adquisitiva a nivel judicial contencioso, nivel notarial no contencioso y nivel administrativo a cargo de municipalidades provinciales y la COFOPRI.

La prescripción adquisitiva de dominio ha sido usada como un modo e instrumento de adquirir propiedad para una buena parte del crecimiento informal urbano de nuestras ciudades que ha permitido formalizar la propiedad de comunidades vulnerables urbanas.

Sera necesario indagar, profundizar e investigar si la pluralidad de procesos judiciales, notariales y administrativos coadyuva en la formalización de la propiedad y la seguridad jurídica de la propiedad predial en los ámbitos urbanos del Perú.

[1] Profesor  Jorge Avendaño Valdez  usaba el método activo que nos retaba a leer, participar  y aprender más en forma activo – colaborativa.

[2] Chirinos, Luis. “Títulos de propiedad en pueblos jóvenes. Política del Estado y movimiento de pobladores.” En  libro “La investigación – acción. Una vieja dicotomía. Centro Latinoamericana de Trabajo Social. Lima: 1983. Página 76.

[3] De Soto, Hernando. El Otro Sendero. ILD. Lima: 1989. 8va Edición. Pagina 17.

[4] Datos extraídos de Chirinos, Luis.” Títulos de Propiedad en Pueblos Jóvenes, Política de Estado y Movimiento de Pobladores. Ibid (3). p. 76.

[5] Datos extraídos de la página web de COFOPRI <www.cofopri.gob.pe/>

[6] Publicada el 14 de febrero de 1961 en el Diario Oficial El Peruano.

[7] Decreto Legislativo 051  publicado el 17 de Marzo del año 1981 y Ley 23853 publicada el 9 de junio de 1984 ambas establecían competencias de las Municipalidades Provinciales.

[8] Así lo establece el artículo 79° 1.4.3. de la Ley Orgánica de Municipalidades vigente Ley 27972. Fue publicada el 27/05/03 y tiene como fundamento dos normas: La Constitución Política del Perú de 1993 y la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.

[9]  Último párrafo del artículo 79° Ley 27972.

[10] Denominación que reemplaza a la COFOPRI.

[11] Articulos 3.1, 5.1. de  la Ley 28687 y el artículo 4° del  D.S. 013-99-MTC,

[12] Aquí colocamos a las posesiones informales (asentamientos humanos, pueblos jóvenes y otros) y predios tugurizados.

[13] Que en forma amplia argumenta y desarrolla Gunther Gonzales Barrón en su obra La Usucapión. Fundamentos de la prescripción adquisitiva de dominio. Ediciones Legales. Segunda Edición. Lima, octubre 2011.

[14] Segundo Pleno Casatorio Civil de la Corte Suprema (Casación 2229-2008 – Lambayeque) Fundamento 43.

[15]  Artículo 504° del Código Procesal Civil.

[16]  Se consideran Posesión Informal  a los denominados asentamientos humanos, pueblos

jóvenes, programas municipales de vivienda, centro poblados, pueblos           tradicionales siempre que reúna las siguientes características: Agrupaciones de personas o familia cualquiera sea la denominación adoptada., Posesión de terrenos se ejerza individualmente, Hasta 31 de diciembre de 2004, Destino terrenos ocupado principalmente vivienda o comercial compatible y la Posesión no se encuentre amparada en titularidad del derecho de propiedad. Actualmente se encuentra regulado por Ley 28923 Régimen Temporal y Excepcional, D.S. 008 – 2007 – VIVIENDA, Ley 2868, D.S. 006-2006 – VIVIENDA.

[17] Ley de Saneamiento  Físico Legal de predios tugurizados con fines de renovación Urbana 29415 y REGLAMENTO D.S. 011 – 2010 – VIVIENDA. Además regula un proceso de  declaración de abandono