El tema que me ocupa en el presente comentario es sobre la reciente Ley Nº 30830 publicada en el diario El Peruano el 27/07/2018 (también se le llamará: la Ley) la cual modifica el artículo 3º de la Ley 27157, Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común, solo en ocho palabras:
“Artículo 3.- De la regularización
Los propietarios de edificaciones ejecutadas hasta el 31 de diciembre de 2016, que hayan sido construidas sin licencia de construcción, conformidad de obra o que no cuenten con declaratoria de fábrica, independización y/o reglamento interno, de ser el caso, podrán sanear su situación de acuerdo al procedimiento establecido en la presente ley” (resaltado agregado).
¿Qué quiere decir esto? se preguntará usted. Vayamos por partes. Primero, debe saber que la Ley 27157 y su reglamento, D.S. 035-2006-Vivienda, regulan —entre otros— al proceso de declaratoria de fábrica.
Para entenderlo de una forma sencilla, digamos que el propietario A tiene un inmueble, pero por motivos necesidad de dinero, desea venderlo. La forma en que el propietario A lo pueda hacer correctamente es llevándolo a un medio donde todos puedan saber la existencia de ese inmueble. Ese medio es el Registro, donde una de sus funciones es la publicidad, el mismo que se encuentra tipificado en el T.U.O. del Reglamento de Registros Públicos. Este inmueble va a ser considerado para el Registro como una edificación que deberá ser por lo menos habitable. Entendido esto, la declaración de la existencia de la edificación por parte del propietario A hacia el Registro va a ser llamado declaratoria de fábrica.
¿Habiendo entendido la declaratoria de fábrica?¿por qué el tema de los plazos? Digamos que, en un desenvolvimiento normal para la construcción de alguna edificación, lo primero que se debería hacer es ir ante la Municipalidad y hacer los trámites respectivos para la licencia respectiva y posteriormente, culminada la obra, la conformidad de la misma, pero como somos un Perú informal y el Estado “apoya” esta causa, lo que realmente ocurre es que existen miles de construcciones informales o ilegales donde el Estado mismo, al no poder controlarlas mediante políticas de saneamiento adecuadas, recurre al “perdón”, a un “derecho de gracia”, creando así el término de la “regularización”[1]. Es por tal motivo que apareció la Ley Nº 27157, la “ley regularizadora”, publicada en El Peruano el 20/07/1999.
Como toda “regularización”, merece una atención breve, no podría faltar el notario que cumpla la función de verificación, legalización y certificación de los documentos que se deben presentar al Registro. Aunado a ello, participa un verificador responsable (ingeniero o arquitecto) que constata la existencia del predio, parámetros, medidas y otros temas técnicos, y da fe, sobre todo, de la fecha de culminación de la obra. Lo que ocurre usualmente en la práctica es que el verificador responsable es contratado de manera privada el cual al presentar los documentos al Registro no señala fehacientemente la verdadera fecha en que la obra se terminó de construir o demoler. ¿Cuál es problema de esto actualmente? Que el verificador responsable termina siendo responsable disciplinariamente, y pese a ello, si el acto rogado se llegó a inscribir, no hay un remedio que permita la cancelación de ese asiento registral con información falsa.
La Ley inicial mencionada, Ley Nº 27157, posteriormente fue reglamentada mediante el D.S. Nº 008-2000-MTC[2] publicado en El Peruano el 17/02/2000, en el cual su artículo 3, señalaba expresamente que el trámite de la regularización seria solo para aquellas edificaciones declaradas construidas o demolidas hasta antes del 21 de julio de 1999. En otras palabras, significaba que al propietario A (en el ejemplo) solo le bastaba declarar en los documentos que su edificación había sido terminada el año de 20 de julio de 1999 para que fuera posible de calificación por parte del Registro apelando a la Ley “regularizadora“.
Luego llegó una pequeña ayuda, se publicó la Ley Nº 27972, Ley orgánica de Municipalidades, publicada en El Peruano el 27/05/2003, en el cual, su Disposición Complementaria Décimo Cuarta permitía la regularización sin licencia a las edificaciones declaradas hasta el 31 de diciembre del 2002 con la excepción de que el trámite debería hacerse hasta el 30 de junio de 2003. Es decir, si el propietario A deseaba, podría declarar que su edificación fue terminada el 31 de diciembre de 2002 para acogerse a la regularización.
Sin embargo, se volvió otra vez a ampliar la regularización, esta vez, mediante la Ley Nº 28437 publicada en El Peruano el 28/12/2004, que modificó la Disposición Complementaria Décimo Cuarta de la Ley Nº 27972, señalando que ahora se podía regularizar las edificaciones terminadas hasta el 31 de diciembre de 2003 siempre que el trámite se realice hasta el 31 de diciembre de 2005; es decir, el propietario A, podría ahora señalar que su edificación había sido terminada de construir el 31 de diciembre de 2003, para que sea “regularizada” sin licencia de la Municipalidad.
Ahora bien, llegado a este punto, cabe mencionar la reciente Ley Nº 30830 que modificó el art. 3º de la Ley Nº 27157 ampliando el plazo de regularización de edificaciones ejecutadas hasta el 31 de diciembre de 2016.
¿Se ha generado algún problema con esta Ley? En nuestro ejemplo, si el propietario A desearía optar por la regularización de la Ley 27157, tendría que ir donde un verificador responsable, cumplir con los requisitos de los arts. 24º y 25º del Reglamento (D.S. Nº 035-2006-Vivienda), es decir, presentando el Formulario Registral (declarando que la culminación de la obra fue hasta el 31 de diciembre de 2016), Informe Técnico de Verificación, Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, Plano de Ubicación y Plano(s) de distribución, con las firmas certificadas de o los propietarios y del verificador por notario de la jurisdicción correspondiente. Con esto solo tendría que esperar la calificación registral, y si no existiera alguna observación, la inscripción correspondiente. Sin embargo, en la práctica ya no sucede esto, ello debido a que la Ley Nº 30830 ha señalado en su Primera Disposición Complementaria lo siguiente:
«PRIMERA. Improcedencia de la regularización
No puede aplicarse el procedimiento de regularización establecido en la presente ley para las edificaciones levantadas en zonas arqueológicas, zonas de protección ecológica, zonas de riesgo para la salud e integridad física, riberas de ríos, lagos o mares, así como en edificaciones en las que resulte evidente la contravención a los elementos básicos de seguridad, lo cual ponga en riesgo la vida humana» (subrayado agregado).
En ese sentido, si el propietario A acude al Registro para declarar la fábrica de su inmueble, se le estaría notificando una Esquela de Observación con, más o menos, los siguientes términos:
«1. En tanto que el presente expediente de regularización se presenta a calificación, dentro de la vigencia de la Ley Nº 30830 (ley que modifica la Ley Nº 27157) publicado en el diario oficial El Peruano el 27/07/2018, el verificador responsable deberá acreditar que la regularización no se encuentre incursa en alguno de los supuestos de improcedencia normados en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30830, pudiendo en su caso efectuar declaración jurada bajo responsabilidad sobre dicha verificación, con firmas certificadas ante notario de Lima. Sírvase subsanar» (subrayado agregado).
¿Cuál es lo malo de esta Ley? Que esto conlleva dos problemas: por un lado, el Registro le está exigiendo al usuario un documento adicional para la inscripción de su título pese a que su edificación (como en la mayoría de los casos) se adecúa a las normas de seguridad, de protección al patrimonio monumental, arqueológico y natural; y, segundo, el verificador responsable tendrá el incentivo de presentar solo una declaración jurada en lugar de hacer el respectivo trámite para el Informe Técnico de Verificación Ad Hoc. Cabe señalar que la observación del Registro señalada es solo para los títulos ingresados después de la vigencia de la Ley, es decir, para títulos ingresados a partir del 28/07/2018.
Como se ha señalado, ahora el verificador deberá declarar por escrito que: a) La edificación no está levantada en zona arqueológica, b) La edificación no está levantada en zona de protección ecológica, c) La edificación no está levantada en zona de riesgo para la salud e integridad física, d) En la edificación no hay evidente contravención a los elementos básicos de seguridad que ponen en riesgo la vida humana. ¿Acaso el verificador responsable tendrá la imperiosa necesidad de solicitar el Informe Técnico de Verificación Ad Hoc sabiendo que ahora puede presentar una simple declaración jurada? Ya hemos señalado anteriormente que el verificador responsable termina siendo responsable disciplinariamente usualmente.
El D.S. 035-2006-Vivienda señalaba que, cuando se requiera, el verificador responsable, bajo responsabilidad, debía comunicar que se necesitaba un Informe Técnico de Verificación Ad Hoc a la entidad rectora (INDECI, CGBVP, entre otros), el cual tenía como especialista a un verificador Ad Hoc que constataba “la existencia de transgresiones a las normas de protección del patrimonio monumental, arqueológico, natural y/o de seguridad, entre otras” (art. 13º D.S. 035-2006-Vivienda).
Lo que sucedía antes de la entrada en vigencia de la Ley, era que se presentaban títulos donde no se adjuntaba el Informe de Verificación Ad Hoc aún por resultarle evidente al Registro (por ejemplo, colegios, galerías comerciales, edificaciones de 10 pisos, etc), por lo que el verificador responsable presentaba el Informe de Verificación Ad Hoc en el cual solía contener observaciones, y como esto no impedía la inscripción de la fábrica, solo se registraba como carga en un asiento, lo cual posteriormente debía ser levantada[3].
Con la Ley 30830 lo dicho líneas arriba ha quedado implícitamente derogado, puesto que si se presenta el Informe Técnico de Verificación Ad Hoc donde se señale que la edificación tiene observaciones, simplemente el Registro procederá a tachar el título, en virtud de la Primera Disposición Complementaria de la Ley.
Todo esto, sumado con la necesidad de darle una “carga” más al usuario al exigirle que presente un documento adicional, el cual no tenía necesidad de presentar antes de la vigencia de la Ley, por lo que podría decirse que la política de simplificación administrativa adoptada por el gobierno no está llegando a las Instituciones Públicas. El problema de estar pidiendo más documentos al administrado es un problema que no soluciona nada.
También es de resaltarse la posible segunda regularización de la fábrica a efectos de la Ley 30830, ya que ésta había sido declarada inicialmente improcedente por el XCIII Pleno del Tribunal Registral, pero con la vigencia de la Ley Nº 30830 ya se puede regularizar una edificación por segunda vez. Por ejemplo, si el propietario A tuviera inscrito la declaratoria de fábrica de su inmueble bajo la regularización de la Ley 27157, podría esta vez presentar al registro la ampliación, modificación, remodelación o demolición de esa fábrica bajo los efectos de la Ley 30830, siempre que la fecha de culminación de esta sea posterior a la primera regularización, y anterior al 01 de enero de 2017. Sin embargo, como lo hemos señalado, también aquí se le solicita la declaración jurada adicional. También vale decir que hubiese podido acogerse bajo la vía municipal, en virtud de la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 30830 que señala que la segunda regularización es optativa.
¿Cuál es lo feo de esta Ley? Que pese a que un propietario haya terminado su edificación hasta antes del 21 de julio de 1999, igualmente, al ser calificados los documentos y pese a estar todo conforme, necesariamente el Registro le va a emitir una esquela de observación señalándole que deberá adjuntar la declaración jurada con firmas certificadas por notario. Si antes de que se emitiera la Ley el propietario solo podía presentar determinados documentos, ahora, por arte de magia se le ha aumentado una “carga”, un documento adicional, el cual pudiera perjudicar su costo de tiempo.
Por ejemplo, imagínese que el propietario hubiese presentado el título antes de la entrada en vigencia de la Ley 30830 con los documentos ya señalados para que se le declare la fábrica, pero le hubiesen observado por un solo detalle, lo cual no pudo subsanar a tiempo y se le declaró la tacha del título por fecha de vencimiento. Y luego, con fecha posterior al 28/07/2018 ingresa otra vez su título con la observación ya subsanada, lo normal que hubiese pasado era que el Registro inscriba su título, ahora, gracias a la Ley 30830 se le emitirá una esquela de observación requiriéndole la declaración jurada suscrita por verificador responsable y certificada ante notario. Un coste de transacción innecesario.
¿Cuál es lo ridículo de esta Ley? Si buscamos en los antecedentes de la Ley, es decir ¿cómo fue el nacimiento de esta ley sesuda? podremos dar cuenta que nos remitirá al Proyecto de Ley Nº 2559/2017-CR, ley que modifica la Ley 27157 – Ley de regularización de edificaciones, del procedimiento para la declaratoria de fábrica y del régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de propiedad común[4], en donde raramente el proyecto en sí trataba sobre el pago de las cuotas de mantenimiento en las unidades inmobiliarias, lo que no se condice con la ley aprobada. Haciendo un esfuerzo en la internet, se pudo encontrar el verdadero proyecto ley que originó la promulgación de la Ley Nº 30830. Me refiero al Proyecto de Ley Nº 2172/2017-CR propuesto por el congresista Francisco Javier Villavicencio Cárdenas y miembros del Grupo Parlamentario Fuerza Popular, el cual es idéntico a la Ley aprobada salvo que en el proyecto solo figuraba un plazo de ampliación para construcciones terminas hasta el 21 de julio de 2013. Revisada su Exposición de Motivos, se observa que el proyecto ley justifica su ampliación diciendo que “de ninguna manera con la presente norma se busca que construcciones irregulares eludan el control municipal accediendo al registro” (subrayado agregado), como si el formalismo tuviera espera o estuviera sujeta a condición suspensiva. Pero, si el propio proyecto busca que se omita la intervención de la Municipalidad ¿cómo podrían señalar eso como justificación?
Como todo Proyecto de Ley, tiene un dictamen de la Comisión (en este caso, Comisión de Vivienda y Construcción), en el cual hubieron opiniones recibidas, por ejemplo, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento dio su aprobación, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos también aprobó la viabilidad del proyecto, pero la respuesta de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos fue concluyente: “La fecha de culminación de la edificación para acogerse al procedimiento de regularización de edificaciones no debe ser ampliado; sin embargo, en caso se insista en la ampliación de esta fecha, la misma debe efectuarse bajo el procedimiento establecido en la Ley 29090 y su reglamento”. La Comisión, omitiendo este último pronunciamiento aprobó el proyecto y, sin fundamento alguno, amplió aún más la fecha, ya no hasta el 21 de julio de 2013 como señalaba el proyecto, sino hasta el 31 de diciembre de 2016.
¿Saben cuál es la gracia de este proyecto de ley? Que quien lo propuso, Francisco Javier Villavicencio Cárdenas, además de congresista es notario[5]. El chiste se cuenta solo[6]. A quién más podría favorecer una ampliación de regularización notarial que al mismo notario. Al mismo a quien se acude para la legalización y certificación de todos los documentos como requisito obligatorio para que no pueda ser tachado por el Registro ante su pedido de regularización. Pero alguien podría objetar y decir que el usuario (propietario) hubiese optado por la vía municipal, no obstante, normalmente los propietarios optan por la vía notarial por ser un procedimiento un poco más rápido.
Conclusiones: ¿Qué nos queda?
El tema de la autoconstrucción ha calado demasiado y se ha incrementado aún más ante la falta de políticas del Gobierno y la obstrucción de las respectivas Municipalidades para la entrega de los documentos en el tiempo necesario. Los efectos de esto es que, ante la falta de implementación de formalidad en las construcciones, el legislador recurre a la ampliación de un plazo de la ampliación de un plazo de la ampliación de un plazo y así sucesivamente, hasta que finalmente todo se desborda. Por ello, la propia opinión de SUNARP ante la Comisión de Vivienda respecto al plazo de ampliación del proyecto ley era negativa.
Sobre los documentos adicionales (declaración jurada) para la presentación de títulos conforme a la Ley 27157 y su reglamento, ya será el propio Tribunal Registral quien resuelva las posibles apelaciones en favor del usuario. No olvidemos que el gobierno está impulsando y aprobando normas que permitan que las instituciones públicas simplifiquen y agilicen los procesos administrativos en búsqueda de mayor destrabe burocrático, por ello, las recientes modificaciones a la Ley de Procedimiento Administrativo General, entre otros.
Recordemos que también está suspendida la modificación referida a los reglamentos tanto de la Ley Nº 27157 como la del D.S. Nº 006-2017-Vivienda, que esperemos, pueda agilizar más los procedimientos en favor del usuario, puesto que una simplificación administrativa no consiste en eliminar normas ni crear más leyes, ni reducir o aumentar plazos, ni llenar de silencios administrativos una Ley, sino el de una eficacia en el procedimiento que el usuario pueda realizar de la mejor manera.
Fuente de la imagen (*): http://www.costosperu.com/noticias/reglamento-habilitacion-urbana/
Referencias
[1] Para efectos de este artículo, cuando se refiera a “regularización” será, en estricto, a la regularización otorgada por la Ley Nº 27157 y su reglamento., puesto que también se usa el termino de regularización para la Ley Nº 29090 el cual tiene un trato diferente, por ejemplo, en este proceso no es requisito la intervención de un notario ni un verificador responsable, pero sí de la Municipalidad. Así también, para efectos de simplificación se estará llamando “Registro” cuando se refiera a los Registros Públicos, a la Sunarp o al propio registrador.
[2] Actualmente el Reglamento vigente de la Ley Nº 27157 es el D.S. Nº 035-2006-Vivienda.
[3] «Artículo 32.- Inscripción cuando el Informe Técnico de Verificación contiene observaciones
En los casos en que el Informe Técnico de Verificación contenga observaciones, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 13 de este Reglamento, dichas observaciones no impiden la inscripción de la declaratoria de fábrica en vía de regularización; pero podrán ser inscritas por el registrador como una carga del inmueble en la partida registral del predio.
El propietario del inmueble inscrito con observaciones, estará obligado a subsanarlas antes de ejecutar cualquier tipo de obra en la edificación» (subrayado agregado).
[4] Ver fuente del propio Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2011.nsf/didpley/0D291B6D981613E1052582510065ABB8
[5] La notaría lleva el nombre de “Notaría Francisco Villavicencio”.
[6] Esto me recuerda a un artículo del Dr. Alfredo Bullard: “La Ley Cánepa” (Proyecto de Ley 5091/2015-CR), en donde se pretendía desaparecer la facultad de un Centro Arbitral para controlar la idoneidad de sus árbitros mediante su nómina. La realidad mostró que el proponente, congresista Juan Carlos Eguren, había hecho el proyecto para favorecer a su amigo y árbitro Horacio Cánepa. Ver: https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/ley-canepa-alfredo-bullard-noticia-467424
