El Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú (en adelante PTRT3) es un proyecto de regularización de tierras que busca incrementar la competitividad agraria y la inserción a los mercados por parte de los pequeños productores agrarios, por medio del saneamiento físico de las propiedades o parcelas de estos pobladores y adjudicación de un auténtico título de propiedad.
Con este proyecto, se espera adjudicar 403 títulos a comunidades nativas, 190 a comunidades campesinas y 283,400 a personas naturales.
Del estudio y análisis de 11 proyectos realizados por el Banco Mundial en la región, el presente artículo explica la importancia de la inversión en estos proyectos, explicando en qué consisten y su implementación.
Precisiones terminológicas
Para entender a cabalidad estos proyectos, es necesario precisar la definición de algunos términos desarrollados en estas iniciativas como lo son el catastro y su función, y su relación con los Registros Públicos, y por ende, con la titulación.
El catastro tiene múltiples definiciones; no obstante, los autores Morales Godo y Alamo Hidalgo[1], han sintetizado muchas de estas de la siguiente forma: se trata de la colección o reunión o inventario de datos sobre los predios tanto urbanos como rurales con el fin de ser utilizados para fines predominantemente tributarios y jurídicos.
En esa misma línea, Portillo Flores señala que el catastro es un sistema público de información sobre la realidad física de un determinado ámbito territorial, constituido fundamentalmente por información gráfica georeferenciada y desarrollado a través de procedimientos técnicos, que permite identificar y localizar a los predios, describiendo sus principales características físicas y demás atributos relevantes, ejerciendo algunas o múltiples funciones[2].
Entre las funciones y utilidades que tiene el catastro, el citado autor ha identificado principalmente tres:
- Función técnica o primaria: elaboración y actualización de las bases alfanuméricas y de la documentación cartográfica en donde se describen y representan las parcelas.
- Función fiscal: suministra información al Estado sobre las características de los predios para que se realice el cálculo, y recaudación fiscal de manera más precisa y eficiente, por ejemplo, en el impuesto predial. Recordemos que son los tributos la principal fuente de ingresos.
- Función jurídica: confirma la efectiva y real existencia física de los predios, determina su ubicación y delimita sus linderos.
Por otro lado, la razón de existencia del Registro, en cambio, es primordialmente servir de prueba de los derechos y proteger a los terceros, por medio del mecanismo de la publicidad, encaminado a hacer cognoscible determinadas situaciones jurídicas para la seguridad del tráfico jurídico-económico[3].
Ambas labores, la de catastro realizada anteriormente por COFOPRI y la del registro de títulos otorgados, realizado por SUNARP, son diferentes e independientes. No obstante, es claro que se conectan y dependen una de otra para alcanzar los objetivos propuestos por el proyecto. Es el catastro el que brinda el sustento físico o real de la presencia tanto de los futuros beneficiados y de la existencia del predio en cuestión. Con esta información, SUNARP procede a expedir el correspondiente título.
Relevancia y beneficios de los proyectos de regularización de tierras
La tierra es un bien escaso y limitado, y como tal al tener un gran valor, requiere ser aprovechada al máximo y administrada de una forma eficiente. De hecho, como lo señala el Dr. Endo Olascuaga[4], “el Perú necesita mejorar la capacidad de gestión del Estado, de manera que no solo se mantenga la generación de ingresos y empleo en la minería, construcción y agroindustria, sino que los agentes económicos privados puedan desplegarse en nuevas actividades creadoras de riqueza a través de la cooperación, respetando los derechos de los ciudadanos y la conservación de los recursos naturales”.
Como lo señala un estudio del IBD[5] (Inter American Development Bank), los beneficios van más allá de la seguridad jurídica o de la tenencia de la tierra. Los beneficios alcanzan también a una mejora en la recaudación tributaria al identificar las parcelas y, por ende, a los propietarios de las mismas para el cobro de impuestos como el predial[6]; mejoras en la planificación del uso de la tierra, lo cual se puede constatar con planos urbanísticos o regulación sobre el uso del suelo; mejoramiento del mercado de tierras al otorgar mayor seguridad sobre los derechos y titularidades de un predio; el acceso de personas a préstamos o financiamiento por medio de hipotecas; e incluso la utilización de la información catastral para fines estadísticos y científicos.
Por último, la seguridad en la tenencia de la tierra otorga a los beneficiados generar prácticas agropecuarias amigables con el medio ambiente. De hecho, la regularización también incluye la delimitación de áreas naturales protegidas e impone límites al desmedido uso de los recursos naturales, siendo una iniciativa acorde al principio de sostenibilidad[7].
Sobre el PTRT 3: Objetivos y componentes
Los proyectos de “Land Administration” financiados por el Banco Mundial[8] constan de objetivos principales o PDO (Project Development Objectives) los cuales son el mejoramiento de la seguridad de la tenencia de la tierra, proveer acceso eficiente e igualitario a los servicios de registro, facilitar la inversión y productividad de los beneficiados y proveer un sistema integrado y descentralizado de administración de tierras. Para verificar el cumplimiento de los objetivos, se establecen indicadores o “Key Performance Indicators[9]” los cuales son medidos en el documento inicial del proyecto (Project Appraisal Document o Staff Appraisal Report).
Asimismo, cada proyecto consta de “componentes” los cuales coadyuvan a la realización de los fines o del objetivo del proyecto. Los componentes responden a la implementación del proyecto y de qué trabajos y cómo se realizarán.
Es usual que los proyectos tengan un componente de “Legal Framework” consistente en preparar el marco regulatorio idóneo para que se lleven a cabo los trabajos de levantamiento catastral. Las reformas legislativas son variadas y buscan fortalecer a las entidades vinculadas o partícipes del proyecto (Institutional Strengthening).
En el Perú, por ejemplo, existe mucha superposición de funciones ya que diversos organismos gubernamentales concurren en la regulación y administración de la tierra. Esta superposición se aprecia en las funciones de la Superintendencia de Bienes Estatales, con COFOPRI y el MINAG, así como las competencias de los gobiernos locales y regionales para llevar a cabo su labor de regularización del uso del suelo[10].
La interrogante es cómo es que se realiza el inventario de los predios tanto urbanos pero sobre todo rurales. De la lectura de los componentes de 11 proyectos de regularización de tierras que el Banco Mundial ha financiado en la región, el trabajo de delimitación de las parcelas, requiere de un trabajo previo de land-data acquisition y mapping, a través del establecimiento redes geodésicas[11], fotografías aéreas o satelitales, y la elaboración de mapas, labores las cuales son usualmente encomendadas a firmas privadas (outsourcing), debido a que se tratan de trabajos más especializados y científicos.
Estas labores, sobre todo la del establecimiento de la red geodésica, sirven para establecer puntos de referencia que facilitan y economizan el trabajo de campo realizado, ya sea por ejecución directa o por subcontratación a firmas privadas. Asimismo, proporciona la infraestructura básica para el desarrollo de otros proyectos de inversión y otorga precisión al catastro[12].
Luego de realizada dicha labor, se realiza el trabajo de cadastral surveying o levantamientos catastrales. Esta ya es la labor de campo y consiste en ir físicamente a los predios tanto urbanos como rurales para tomar las medidas y constatar quiénes poseen dicho terreno. Como se puede apreciar en el cuadro, este es el componente más costoso porque implica la elaboración de mapas y el establecimiento de la red geodésica, y movilizar personal público y/o privado para establecer los linderos de las parcelas.
Por último, otro componente típico es el de Monitoreo y Evaluación o Project Management el cual consiste en un control del desenvolvimiento del proyecto. Este control se realiza no solo al desenvolvimiento del levantamiento catastral y de las firmas o de los funcionarios encargados, sino de cómo se realizaron las contrataciones, el comportamiento de las entidades involucradas incluyendo la evaluación del prestamista y del apoyo político necesario[13].
Conclusión
Del estudio de los proyectos realizados en la región, se invierte aproximadamente US$ 49.86 millones y aproximadamente US$ 30.29 millones se gasta en el componente de regularización de tierras, siendo más del 60% del costo total del proyecto.
Esta misma tendencia se mantiene en el PTRT3. El costo del componente 1 de Levantamiento Catastral, Titulación y registro de tierra rural asciende a US$ 56.14, siendo el 70% del costo total del proyecto; y ya se firmado, como figura en el contrato de préstamo N° 3370-PTRT3, un financiamiento ascendiente a US$ 40 millones.
Asimismo, quedan otras cuestiones abiertas como cuál es el mejor método para realizar el trabajo de levantamiento catastral, si es la ejecución directa por parte del personal público o si es la subcontratación a firmas privadas.
Este tipo de proyectos no solo son importantes por la cantidad de inversión, sino porque son verdaderas oportunidades de desarrollo para superar las brechas de titulación de comunidades nativas y campesinas, y predios rurales en general para de esta manera incrementar los ingresos de estas familias y sean más productivos en sus activos. Son las iniciativas de este tipo las que coadyuvan a la erradicación de la pobreza, y la mejora de la calidad de vida de muchos peruanos y peruanas.
* El autor manifiesta su agradecimiento a Víctor Endo Olascuaga por los conocimientos compartidos y a Sofía Hinojosa por su invaluable apoyo.
Fuente de la imagen: Red latina sin fronteras.
[1] MORALES, Juan y Alamo, Pedro (2000). El catastro y los registros de la propiedad inmobiliaria. Temas de derecho registral. Lima: Palestra, p. 181.
[2] Nótese como en las definiciones de los autores citados no se aluden a derechos ni propiedad sobre la tierra ya que esta es una labor del Registro Público y no de los proyectos de levantamiento catastral o del catastro en sí.
[3] GONZALES, Gunther (2009). Derecho Registral y Notarial. Lima: Legales Editores, p. 17.
[4] ENDO, Victor (2013). Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra en el Perú LGAF, p.3.
INTER AMERICAN DEVELOPMENT BANK (2014). Comparative Evaluation: Land Regularization and Administration Projects, p. vii.
[6] Las autoridades locales que llevan a cabo la obra pública y recaudación de impuestos como el predial no tienen los incentivos para invertir en hacer los cálculos y cobrar la contribución entre los beneficiados porque el costo político de hacer sería demasiado alto. Ibídem, p. 30.
[7] Dicho principio no consiste en la prohibición de actividades extractivas o del uso de recursos naturales, sino en el uso de los mismos pero de manera racional, acorde con la preservación del medio ambiente. Véase: DÍEZ, Juan. El principio de sostenibilidad en la ordenación territorial Círculo de Derecho Administrativo.
[8] Los proyectos financiados por el IDB también gozan de objetivos y componentes como el PTRT3.
[9] Los indicadores se suelen medir en la cantidad de estaciones o puntos geodésicos instalados, cantidad de títulos adjudicados, cantidad de parcelas regularizadas, etc.
[10] No es motivo del presente artículo detallar los problemas regulatorios de la gobernanza de la tierra. Para mayor detalle, véase: ENDO, Víctor (2013). Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra en el Perú LGAF
[11] Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía mexicano, la red geodésica se define como el conjunto de estaciones de monitoreo continuo de datos del GPS, distribuidas estratégicamente en el territorio nacional, y proporcionan servicios de posicionamiento geodésico a los usuarios mediante datos en línea y coordenadas en el marco oficial. Veáse: http://www.inegi.org.mx/geo/contenidos/geodesia/rgna.aspx?p=22
[12] Sobre el particular, véase: https://uegps.gob.pe/ptrt3/#1510258799260-2893ec32-deaa6162-37e4
[13] Muchas veces la gobernanza y administración de la tierra es un tema sensible políticamente. Tal es el caso del proyecto P086953 en El Salvador, en donde no se contó con que el parlamento no apoyaría la iniciativa, y se terminó por abandonar incluso cuando ya se habían realizado las contrataciones y establecido el monto necesario para financiar el proyecto.
