Introducción
Las ciudades y las áreas metropolitanas constituyen un espacio social y colectivo de especial y primordial importancia en donde se desarrollan las personas y ciudadanos. En el mismo sentido, la población mundial se ha ido convirtiendo progresivamente en urbana como un fenómeno global, desplazando a la población rural. En este contexto global, en el Perú, la población urbana se acerca a casi al 80% de la población nacional.
Las ciudades y las áreas metropolitanas se asientan en suelo, predios y territorio, cuyos usos cabe preguntarse: ¿Si deben planificarse y regularse la distribución de estos usos? O, por el contrario ¿si sus usos deben dejarse a la libre autonomía de las personas en ejercicio de su derecho de propiedad?
Del mismo modo, podemos plantearnos: ¿Si existe una competencia o función pública sobre un órgano / entidad del Estado que determine o decida sobre el uso del suelo?; así como, ¿cuáles son los instrumentos o normas que se requieren? Estos instrumentos técnico – normativos que responden a estas interrogantes son: El plan de Desarrollo Urbano / Plan Urbano (Plan de Desarrollo Urbano o Plan de Desarrollo Metropolitano) y la Zonificación (urbana).
Nosotros, en este breve artículo, desarrollaremos el concepto de zonificación, los principales elementos de esta, las principales normas en el Perú y la relación del uso del suelo y el ejercicio del derecho de propiedad.
Concepto y Marco Normativo de la Zonificación
Nuestra Constitución Política Peruana ordena que la planificación urbana, la zonificación y el urbanismo constituyan una función pública que le corresponde cumplir a los Municipios[1] para el desarrollo local.
La Ley Orgánica de Municipalidades peruana vigente establece que la planificación del desarrollo urbano y la zonificación son competencia de los Municipios Provinciales[2], y la aprobación de las licencias de habilitación urbana y edificación son competencia de las Municipalidades Distritales[3].
El Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento técnico – normativo que orienta el desarrollo urbano de cada ciudad o conglomerado urbano con población entre 20,000 y 500,000 dentro de un ámbito provincial, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) y el Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM).
Tomando en cuenta los instrumentos antes indicados, podemos definir a la zonificación como el instrumento técnico – normativo del Plan de Desarrollo Urbano (y/o PDM) que identifica el uso del suelo urbano y divide una ciudad, o un área metropolitana en zonas o barrios de uso compatible y generalizado, a fin de promover un desarrollo urbano sostenible. Su aprobación y modificación es competencia de las Municipalidades Provinciales mediante Ordenanza municipal[4]. Como antecedente muy importante, una definición complementaria es dada por el Reglamento Nacional de Construcciones (1970), identificando a la zonificación como parte del Plan Regulador (plan urbano) que trata de la organización integral de una ciudad, mediante la cual se propone la más adecuada utilización de la tierra[5].
Además, la zonificación regula el ejercicio del derecho de propiedad predial respecto del uso y ocupación que se le puede dar. Se concreta en planes de zonificación urbana, reglamentos de zonificación (parámetros urbanísticos y arquitectónicos para cada zona) y el índice de usos para la ubicación de actividades urbanas[6].
Los planes de desarrollo urbano son esenciales en el urbanismo, pues proyectan la idea de ciudad y desarrollo sostenible que proponen. De la misma forma, la zonificación es el instrumento más importante del plan, debido a que propone los usos del suelo urbano y regula el ejercicio del derecho de propiedad predial, concretizando los objetivos y estrategias de desarrollo en el territorio.
En ese sentido, los elementos esenciales que integran el contenido de la zonificación son los siguientes[7]:
- Es un elemento esencial de los Planes Urbanos (PDM, PDU y EU), que va a definir y gestionar los usos del suelo.
- Tiene una naturaleza normativa[8], pues es una norma que va a regular los usos del suelo con alcance general en la jurisdicción de la Municipalidad Provincial, mediante la aprobación de una ordenanza.
- Es un instrumento técnico que implica la participación de profesionales en urbanismo, arquitectura, ingeniería, entre otras profesiones o carreras. Requiere elaboración de planos y estudios técnicos.
- Es un instrumento político que define los uso del suelo, pues va a suponer: i) La participación en la aprobación del mismo vía decisión política por un acuerdo del Concejo Municipal; ii) La incorporación de una consulta y participación vecinal para su regulación; y, iii) Se encuentra ineludiblemente afecto a influencias políticas durante su desarrollo.
- Divide o identifica el territorio en zonas o en áreas a fin de regular el uso del suelo (división territorial en áreas).
- Es un instrumento de regulación del derecho de propiedad, enfocado en el ejercicio y uso (uso del suelo).
- Localiza en una zona determinada cuáles serán las actividades concretas que se vayan a realizar en dicha zona.
- Tiene como fin principal buscar el desarrollo integral y sostenible de una comunidad determinada[9], en armonía con el medio ambiente y la ecología.
Efectos de la Zonificación
La zonificación tiene una naturaleza técnica – normativa – política que es aprobada mediante una Ordenanza de la Municipalidad Provincial. Esta norma genera como efectos el tipo o clase de zonificación y el uso compatible que puede darse en un barrio, zona y suelo determinado de la ciudad, al cual se sujetan los usos compatibles en determinado territorio. Entre los diferentes tipos de zonificación podríamos mencionar la residencial (R), zonificación comercial (C), Zonificación Industrial (I), Zonificación de Recreación Publica (ZRP), Zonificación Reglamentación Especial (ZRE), Zonificación Monumental (ZM), entre las principales.
Además, la zonificación genera efectos sobre densidad neta, área mínima del lote, área libre del lote, coeficiente de edificación, altura de edificación y el frente mínimo del lote.
Los efectos de la zonificación son muy importantes para el desarrollo urbano (interés público) y también para los ciudadanos, pues determina el uso homogéneo y compatible de acuerdo al tipo de ciudad que puede desarrollarse en una zona y suelo determinado, así como establece las normas importantes para las licencias de habilitaciones urbanas, edificación y funcionamiento, puesto que determina los áreas mínimas para subdividir un lote urbano, la altura de una edificación, los tipos de uso que puedo darle a una habilitación urbana o una edificación y el funcionamiento de una actividad o negocio.
Relación entre Zonificación y Derecho de Propiedad
Como hemos visto, la zonificación regula los usos y el ejercicio del derecho de propiedad predial en las ciudades o áreas metropolitanas. Por ello, norma el uso del suelo para la licencia de habilitación urbana, licencia de edificación y la licencia de funcionamiento. En ese sentido, es importante plantearse una serie de interrogantes desde el punto de vista constitucional[10]:
¿Cuál es la vinculación entre la zonificación y el derecho de propiedad? ¿Cuál es el fundamento constitucional de la zonificación? ¿Cuáles son los límites del derecho de propiedad? ¿Cuál es la afectación al derecho de propiedad? ¿La zonificación implica una expropiación? ¿La zonificación es una limitación del derecho de propiedad? ¿Es una afectación o limitación legitima del derecho de propiedad?
Frente a estas interrogantes sobre la relación entre zonificación y derecho de propiedad, Pasquel afirma que las regulaciones afectan uno de los derechos más importantes del individuo: la propiedad privada. Un cambio de zonificación supone una limitación de la propiedad privada. Cuando el Estado nos dice que nuestro local comercial no podrá ser usado para tal fin o cuando se vuelve incompatible una determinada actividad está afectando nuestro derecho de propiedad. Está tomando parte del valor de nuestros bienes. A pesar de que no nos despoja físicamente de ellos, puede terminar o reducir su valor económico. En el mismo sentido, el mismo autor opina que las regulaciones que limitan parte de la propiedad privada, como lo hace la zonificación, puede llegar a equipararse a una expropiación indirecta o regulatoria[11].
De otro lado, Laura Francia nos refiere que la zonificación es una de las manifestaciones de la función social de la propiedad cuyo fundamento es el poder de policía. Este poder de policía permite que el Estado, a través de sus distintos órganos, delimite o restrinja determinados derechos o actividades de los particulares, exigiendo para su realización el cumplimiento de determinados requisitos. Ella misma afirma que la zonificación constriñe las facultades de la propiedad del suelo, alcanzando a su mismo núcleo sobre la libertad o facultad de uso y va producir con ello una limitación del ius edificandi. Esta limitación (delimitación) del derecho de propiedad se da por razones del bien común, es decir, encuentra su fundamento en la tutela del ejercicio de otros derechos y de manera amplia del interés general[12].
Sobre esta relación de la zonificación y el derecho de propiedad, puedo sintetizar mi opinión, en las siguientes ideas[13]:
- El Artículo 70 de la Constitución Política peruana reconoce el derecho de propiedad y, a su vez, establece como límites al derecho de propiedad: El bien común y los límites que establece la Ley.
- Por lo tanto, sí es posible una limitación del derecho de propiedad de acuerdo al bien común. Entre las manifestaciones del bien común, tenemos: el desarrollo urbano, el urbanismo y la zonificación, señalados expresamente en el artículo 195, numeral 6 de la Constitución vigente, que asimismo atribuye su delimitación a la competencia de las Municipalidades para el desarrollo urbano sostenible de sus localidades.
En consecuencia, la zonificación constituye una limitación legítima y constitucional al ejercicio del derecho de propiedad predial basada en el bien común. Es decir, las normas de zonificación establecen límites válidos, cuyo objetivo es el desarrollo urbano sostenible de las ciudades y las áreas metropolitanas.
Desafíos y Retos de la Zonificación
Los desafíos de la zonificación están unidos a la planificación urbana y al desarrollo de las ciudades en el Perú que queremos para nuestro futuro común. La zonificación se encuentra indesligable y esencialmente unida al Plan de Desarrollo Urbano como su principal instrumento utilizado sobre el uso del suelo.
Por ello, un tema primordial y esencial es preguntarnos sobre la real eficacia y cumplimiento de la planificación urbana y su principal instrumento sobre el uso del suelo que es la zonificación. En Lima Metropolita[14], por ejemplo, no existe un Plan de Desarrollo Metropolitano vigente desde hace varios años. Siendo ello así, la interrogante que surge es: ¿cómo se pueden hacer políticas y gestión del suelo en la capital del país si es que no tenemos un plan urbano vigente? La aprobación y modificación de la zonificación, licencias y, acciones de urbanización, habilitación urbana y edificación deben responder a esta planificación para que tengamos un desarrollo urbano sostenible con una visión, de forma uniforme y coherente.
De este modo, resulta importante revisar los procedimientos de aprobación de zonificación y los cambios específicos o modificaciones de la zonificación. De un lado, si la naturaleza de la zonificación es normativa y debe primar una perspectiva de una visión de desarrollo urbano sostenible de una ciudad como puede permitirse cambiarse de forma tan rápido.
Por otro lado, otra pregunta a responder sería: ¿La zonificación a quién debe responder, al interés público o al interés privado? Sin duda, debe primar el interés público. Además, es un principio de nuestro Derecho Urbanístico presente desde la carta de Atenas[15], en la cual concluyó que el interés privado se subordinará al interés colectivo.
En el mismo sentido, es reconocido el principio de subordinación establecido en la Ley N° 29090 y presente en el Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE). Así también, si los cambios de zonificación son normas: ¿Por qué se facultan a los propietarios y a los inversionistas a solicitar estos cambios de zonificación, como si fuera un procedimiento administrativo? ¿Cuándo su naturaleza es normativa y debería primar el interés público?
La zonificación es un instrumento de naturaleza triple: normativa, técnica y política que recae sobre la base de la proyección del desarrollo urbano del gobierno local con participación vecinal. En esa medida, ¿cómo asegurar una real participación vecinal en la aprobación y sobre todo en los cambios de zonificación que aseguren realmente que el interés público no se subordine al interés privado y que no desnaturalice el principio de subordinación? ¿Cómo es la percepción de cualquier vecino que haya sido afectado por un cambio de zonificación que haya ocasionado una afectación o un perjuicio urbano?[16]
Finalmente, si el urbanismo, como concluye la Carta de Atenas, tiene como funciones básicas: i) habitar (vivienda) ii) recrearse, en esa medida tomará en cuenta la previsión de lugares de esparcimiento (parques, cines, teatros, entre otros), iii) trabajar, pues las personas diariamente se reúnen en sus centros de labores, y iv) la circular, ya que tiene que prever ejes y rutas de comunicación como pistas, veredas, transporte motorizado, etcétera, donde el centro es la vivienda[17]. Entonces, ¿cómo la zonificación en el Perú armoniza estas funciones básicas, en la búsqueda de priorizar a la vivienda en nuestras ciudades y áreas metropolitanas? La respuesta, me atrevería a afirmar, no es satisfactoria y, más bien, considero que nos falta mucho camino por recorrer para avanzar hacia unas ciudades desarrolladas y sostenibles.
( * ) Fuente de imagen: ANDINA/Norman Córdova
[1] Artículo 195° numeral 6 de la Constitución Política Peruana.
[2] Artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades y RATDUS.
[3] Ley N° 29090 y Ley Orgánica de Municipalidades.
[4] El Artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que el Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento que aprueba la zonificación como competencia de las municipalidades provinciales.
[5] ORTIZ, Iván. Introducción al Derecho Urbanístico. Fondo Editorial PUCP: Lima, 2017. p. 70.
[6] Artículo 31° del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA y derogado por el Reglamento de Acondicionamiento y Desarrollo Urbano Sostenible – RATDUS aprobado por el Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA.
[7] ORTIZ, Iván. Op. Cit. pp. 68-69.
[8] El Tribunal Constitucional del Perú, en el Expediente Nº 0046-2004-PI/TC sobre acción de inconstitucionalidad, revisa la constitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima contra una ordenanza distrital de la Municipalidad de Santiago de Surco que pretender modificar un plan urbano y la zonificación de Lima Metropolitana.
[9] Comunidad determinada que busque integrar el interés privado (particular) con el interés público (general).
[10] ORTIZ, Iván. Op. Cit. pp. 86-87.
[11] PASQUEL, Enrique. “Lima La Horrible: Propiedad, Zonificación y el mito del planeamiento urbano”. En Revista de Economía y Derecho. 2005. Lima pp. 67-82.
[12] FRANCIA, Laura. “Efectos de la Zonificación en el desarrollo de la ciudad. Análisis legislativo y jurisprudencial”. En Revista Actualidad Jurídica. 2013, No. 239. Lima. pp. 203-204.
[13] ORTIZ, Iván. Op. Cit. p. 73.
[14] Capital del Perú. Conforma el Área metropolitana de Lima – Callao con alrededor de 10 millones de habitantes.
[15] LE COBURSIER. La Carta de Atenas. Barcelona: Ariel, 1989. 151 páginas. Hemos hecho un resumen de este libro con lo que consideramos los puntos más importantes. Congreso Internacional de Arquitectos (CIAM) realizado en 1933.
[16] Que es conceptualizada y podría considerarse como una minusvalía urbana.
[17] Según la Carta de Atenas. LE COBURSIER. Ibíd (16).
