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¿Qué son las Comunidades Campesinas y Nativas? Una perspectiva Jurídica

Dado el contexto actual de conflictos socio-ambientales-culturales y políticos, nos permitimos intercambiar algunas ideas o definiciones sobre los conceptos de las principales protagonistas de estos conflictos: las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas. ¿Son lo mismo las Comunidades Campesinas y Nativas? ¿Qué los distingue? ¿Cómo pueden definirse estas comunidades a partir de la normatividad nacional e internacional? ¿Cuál es su tratamiento en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)? ¿En qué consiste su existencia legal y su personería jurídica? Son algunas de las preguntas que a continuación se absuelven.

  1. Aproximando una definición

Las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas son instituciones históricas, reconocidos constitucionalmente en el artículo 89º de la Constitución Política del Perú. Se componen de grupos de personas que actúan como sujetos colectivos (con un interés colectivo o comunal) cuyo origen se encuentra en los pueblos originarios o pueblos “indígenas” que poblaron por primera vez el territorio peruano. En el pasado, la institución semejante se denominaba Ayllu.

En la actualidad, estas Comunidades o Pueblos habitan zonas rurales y zonas urbanas (debido a la migración). Sin embargo, el origen legal de la denominación de “Comunidades Campesinas” y “Comunidades Nativas” se encuentra en aquellas comunidades que habitan la zona rural. Se identifica normalmente a las “Comunidades Campesinas” con las comunidades ubicadas en la zona rural de los Andes del Perú (en adelante también denominadas Comunidades Andinas), y a las “Comunidades Nativas” con las comunidades ubicadas en la zona rural de la Amazonía (en adelante también denominadas Comunidades Amazónicas).

Una Comunidad Andina es diferente a una Comunidad Amazónica. La Comunidad Andina tiene una relación con la tierra para realizar actividades económicas vinculadas a la agricultura y ganadería: cada familia suele tener una parcela de terreno donde practica una agricultura para su subsistencia y desde donde normalmente obtiene forraje para su ganado que utiliza como mecanismo de ahorro e intercambio. La Comunidad Amazónica tiene una relación con la tierra para practicar la agricultura pero sobre todo para aprovechar sus bosques y ríos: cada familia practica la agricultura de roce y quema para proveerse de determinados alimentos, pero sobre todo hace uso de los bosques y ríos para obtener sus principales alimentos (frutos, animales de caza y peces) y de recursos para su usufructo e intercambio (madera, peces). Ambas comunidades, Andinas y Amazónicas, tienen una organización social y política basada en la familia y el parentesco, y en la asamblea comunal.

Cada Comunidad Andina y Amazónica comparte historias, costumbres y conocimientos propios o locales. De ahí que contemos con una diversidad de comunidades por región y por microrregión. Existen comunidades diferentes por identidad étnica: en los Andes al menos los Quechuas y Aymaras definen una clara diferencia, pero en la Amazonía encontramos aproximadamente 67 grupos étnicos diferentes (Asháninkas, Awajun o aguaruanas, Shipibos, kandozis, Shapras, Kichuas, Shuar, entre otros). A pesar de esto, dentro de los propios grupos étnicos existen muchas diferencias por región, microrregión o inter-región. Por ejemplo, los Aymaras de la región de Puno son diferentes dependiendo si son Aymaras de Huancané o de Juli, los Quechuas de Cusco son diferentes de los Quechuas de Huancavelica, e igual ocurre con los Awajún de Imaza, Amazonas, respecto a los Awajún de San Ignacio, Cajamarca.

  1. Relación con el concepto de Pueblo Indígena o Pueblo Tribal del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

 El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, fue aprobado internacionalmente el año 1989, pero ratificada por el Perú el 2 de Febrero de 1994, entrando en vigor por disposición del mismo Convenio al año siguiente, esto es el 2 de Febrero de 1995. Este Convenio regula en forma específica el conjunto de derechos y obligaciones de las Comunidades Campesinas o Andinas, y de las Comunidades Nativas o Amazónicas. Además, dicho Convenio tiene rango constitucional, por tratar de Derechos Humanos, conforme a la cuarta disposición final y el artículo 3 de la Constitución Política del Perú.

El referido Convenio Internacional de la OIT desarrolla en forma amplia los conceptos de Pueblo Indígena y Pueblo Tribal, incluyendo en los mismos los conceptos de Comunidad Campesina o Andina, y Comunidad Nativa o Amazónica. El amplio contenido de las definiciones de dichos conceptos se encuentra regulado en el artículo 1 del Convenio:

Artículo 1

“1. El presente Convenio se aplica:

  1. a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial;
  2. b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
  3. La conciencia de su identidad [indígena] o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.
  4. La utilización del término ‘pueblos’ en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”

El párrafo 1, inciso “a”, define el concepto de Pueblo Tribal, en tanto el párrafo 1, inciso “b”, define el concepto de Pueblo Indígena. En términos generales podríamos decir que el primero, el concepto de Pueblo Tribal, coincide con el concepto de Comunidad Nativa o Amazónica, mientras el segundo, el concepto de Pueblo Indígena, coincide con el concepto de Comunidad Campesina o Andina. Sin embargo, esta diferencia es relativa. Ambos conceptos se aplican tanto para las Comunidades Amazónicas como Andinas en nuestro país. Las condiciones sociales, culturales y económicas diferentes que regula el inciso “a” las encontramos tanto en las Comunidades Andinas como Amazónicas. Ambos tienen además costumbres, tradiciones o legislación especial. Igualmente, en ambos grupos de comunidades sus poblaciones habitaban nuestro territorio desde antes de la conquista y colonización española, siendo aplicable lo regulado en el inciso “b”.

Pero un elemento adicional que sí puede establecer las diferencias de ambos grupos de comunidades es el que se refiere al elemento subjetivo destacado en el párrafo 2. La conciencia de identidad es la que define la orientación o definición de los miembros de una comunidad por lo indígena o tribal. Si una comunidad se considera “indígena”, su carácter de “Pueblo Indígena” es la que se aplica, si una comunidad se considere “tribal”, su carácter de “Pueblo Tribal” se aplica. Pero, más allá de la distinción de lo “indígena” o lo “tribal”, importa su identidad de Comunidad o Pueblo que sumado a las referencias de costumbres y antecedentes históricos anteriores a la conquista española, no deja duda de su existencia y de la aplicación, a su favor, de las normas del Convenio y otras semejantes.

  1. Existencia legal

Dada la característica histórica de los Pueblos o las Comunidades Andinas y Amazónicas con anterioridad a la conquista y colonización española o europea, su existencia es indiscutible. Sin embargo, en esta existencia histórica es importante distinguir dos niveles: una existencia de hecho y una existencia legal.

La existencia de hecho, lleva a sostener que los Pueblos o Comunidades han existido y siguen existiendo al margen de las denominaciones y los reconocimientos constitucionales o legales. Por ejemplo, en el Sur Andino, específicamente Puno, era muy común encontrar “Parcialidades” en lugar de Comunidades. El nombre de “Parcialidades” no ha estado escrito en las Constituciones ni en las leyes, pero existían y cumplían el mismo rol de las Comunidades. Con el paso del tiempo, dichas Parcialidades fueron inscribiéndose como Comunidades y hoy encontramos más Comunidades que Parcialidades. Si bien hay diferencias orgánicas entre Comunidades y Parcialidades (en los primeros la autoridad máxima es el Presidente de la Comunidad, en los segundos es el Teniente Gobernador, por ejemplo), ello no debe ser una limitación para que las Parcialidades tengan beneficios –si los hubiere-semejantes a los de las Comunidades. En tal caso, podríamos decir que las Parcialidades constituyen Comunidades no reconocidas.

Igual ocurre con las denominaciones de Anexos, Caseríos, Rondas Campesinas, Centro Poblado, Estancias, entre otros, de las diferentes regiones del país. Si sus características y su funcionamiento son como los de los Comunidades, no hay ninguna limitación en considerarlos como tal, esto es Comunidades de hecho o “Comunidades no reconocidas” o “en vías de ser reconocidas”.

La existencia legal, de otro lado, significa el reconocimiento que hacen las autoridades del Estado basado en la Constitución y las leyes. En el caso del Perú, las Comunidades Andinas y Amazónicas fueron reconocidas por primera vez en la Constitución Política de 1920[1]. A partir de dicha Constitución las autoridades del Estado estuvieron obligadas a respetar a los comuneros miembros de dichas comunidades y a promover su desarrollo a través de políticas diferenciadas.

Teniendo en cuenta ese reconocimiento cabe precisar que la existencia legal de las Comunidades Andinas y Amazónicas comprende dos niveles: el nivel de los sujetos individuales de una comunidad, y el nivel de la comunidad como tal. El primer nivel garantiza que los sujetos miembros de una comunidad tengan derechos y obligaciones individuales como todo ciudadano, al margen que sus comunidades sean o no reconocidas. El segundo nivel garantiza que la comunidad exista como sujeto colectivo, esto es que el conjunto de sus miembros se identifique con una situación especial basada en su cultura, garantizado por el mismo Estado.

El nivel de reconocimiento como sujeto colectivo comprende a su vez dos aspectos: un reconocimiento general y un reconocimiento específico. El reconocimiento general establece la existencia de la comunidad más allá de su identificación en una Resolución Administrativa o en los Registros Públicos, como anotáramos anteriormente al referirnos a las Comunidades de hecho. El reconocimiento específico de una comunidad, supone su identificación en una norma administrativa y, de ser el caso, su inscripción en los Registros respectivos.

  1. Personería jurídica

La personería jurídica es la forma específica de reconocimiento de las Comunidades Andinas y Amazónicas. La personería jurídica significa el reconocimiento formal de una persona o entidad a través de su inscripción y publicidad de formas jurídicas o registrales. Es el medio legal que permite a la persona o entidad actuar formalmente frente a las autoridades del Estado.

En el caso de las Comunidades Andinas y Amazónicas la personería jurídica se ha dado a través de su reconocimiento por una Dirección especializada del Ministerio de Agricultura u otra entidad semejante. Una resolución administrativa reconocía a la Comunidad luego de un procedimiento donde se cumplía con determinados requisitos. Con esta resolución administrativa se podía pasar a una inscripción en los Registros Públicos. Así lo reguló el Código Civil de 1984 en su artículo 135: “Artículo 135.- Para la existencia legal de las comunidades se requiere además de la inscripción en el registros respectivo, su reconocimiento oficial.”

La norma se refiere más que a la existencia legal definida anteriormente, a la personería jurídica de las Comunidades. Para que exista esta personería jurídica es importante primero un reconocimiento oficial y posteriormente su inscripción en los Registros Públicos. El reconocimiento oficial debe tener en cuenta las características objetivas y el elemento subjetivo regulado en el Convenio 169 de la OIT, antes referidos. Esto significa que tal reconocimiento no puede estar basado en intereses políticos o económicos de las autoridades del Estado. El procedimiento en los Registros Públicos, de otro lado, tampoco puede ser un obstáculo para ese reconocimiento. No se puede exigir requisitos que superen el de otras personas jurídicas, como el de las asociaciones civiles, correspondiendo otorgar las mayores facilidades a las Comunidades para que se integren a las actividades de la sociedad en general.

Cabe señalar que en años recientes se viene realizando un registro especial de las Comunidades Campesinas y Nativas a través del Ministerio de Cultura y, en particular, por el Viceministerio de Interculturalidad. El objetivo de esta inscripción está relacionado con el Derecho de la Consulta Previa, buscándose identificar a las Comunidades como organizaciones representativas en caso de conflictos por actividades de inversión en sus territorios.

  1. Conclusiones

Las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas pre-existen a un reconocimiento formal del Estado. Si bien su reconocimiento constitucional data de 1920, su existencia se remite a periodos históricos anteriores y, hoy, a una situación de hecho. Esto último hace posible que aquellas organizaciones rurales semejantes que conocemos como Parcialidades, Anexos, Caseríos, Rondas Campesinas o Centros Poblados, se incluyan dentro del reconocimiento de las Comunidades mencionadas, y dentro del propio concepto internacional de Pueblos Indígenas o Tribales conforme al Convenio 169 de la OIT. Por estas mismas razones, es posible destacar en las Comunidades Campesinas y Nativas una existencia legal especial y una personería jurídica específica no sujeta a arbitrariedad.


(*)Fuente de Imagen: Deviantart

[1] FIGALLO ADRIANZÉN, Guillermo. “Comunidades Campesinas y Nativas: comentario al artículo 89 de la Constitución Política del Perú 1993”. En: La Constitución comentada, Gaceta Jurídica, Tomo I, 2005, pp. 1084.

El artículo 58º de la Constitución de 1920 establecía: “Art. 58º.- El Estado protegerá a la raza indígena y dictará leyes especiales para su desarrollo y cultura en armonía con sus necesidades. La Nación reconoce la existencia legal de las comunidades de indígenas y la ley declarará los derechos que les correspondan”.

Escrito por Antonio Peña Jumpa

Antonio Peña Jumpa

Profesor Principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos., abogado, Master en Ciencias Sociales, PhD in Laws.