En nuestro país, solemos encontrarnos con la siguiente frase: “Perú, país minero”. Y es que, efectivamente, el Perú ocupa los primeros lugares a nivel mundial en lo que se refiere a la producción minera de los principales metales utilizados en diversas industrias, tales como el oro, la plata, el cobre, el plomo y el zinc, entre otros.
Entre las actividades económicas más relevantes del país tenemos, además de la minería y entre otras tantas, a la exploración y explotación de hidrocarburos y a la construcción de grandes y medianas obras de infraestructura vial, tales como carreteras o puentes. ¿Qué podrían tener en común las actividades económicas antes descritas? Si no lo sabe aún, el título del presente artículo puede dar una pista sobre la respuesta: estas industrias, junto con algunas otras, requieren para su correcta y eficiente ejecución del uso -controlado y profesional- de explosivos y sus materiales relacionados.
Esto no implica, sin embargo, que los explosivos requeridos como insumos principales de estas actividades puedan ser adquiridos, almacenados o utilizados en forma indiscriminada por los agentes económicos. Por el contrario, es aceptado por la comunidad internacional el control estricto que sobre estos bienes peligrosos deben ejercer las agencias públicas competentes de cada Estado. En el Perú y desde fines del año 2012, esta labor recae sobre la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil – SUCAMEC, institución creada mediante el Decreto Legislativo N° 1127 como un organismo técnico especializado adscrito al Ministerio del Interior pero con autonomía administrativa, funcional y técnica en el ámbito de sus competencias.
Hasta hace poco menos de medio año, la regulación nacional en materia de control del uso civil de los explosivos, sus insumos y conexos se encontraba conformada, básicamente, por el Decreto Supremo N° 019-71/IN. Esta regulación había sufrido algunas modificaciones en el año 1992 y, posteriormente, en el año 1996, oportunidades en las cuales se restringió y se flexibilizó, respectivamente, atendiendo a los momentos históricos vividos en ambas épocas.
Así, por ejemplo, se tuvo hasta 1992 autorizaciones para la adquisición y uso de explosivos con una vigencia anual y que, en estricto, podían ser solicitadas por cualquier persona natural o jurídica que sustentara adecuadamente su pedido. Asimismo, se permitía la intermediación o reventa de estos productos. Pero la norma en mención (el D.S. N° 019-71/IN ya citado) adolecía de una serie de deficiencias propias del contexto en que fue emitida y debe recordarse, además, que en 1971 toda la industria minera se encontraba nacionalizada por el Gobierno Militar de turno, a cargo del General Juan Velasco Alvarado. En 1992, en cambio, se vivía otro fenómeno socio político en el país: por un lado, empezaban a darse procesos de privatización de empresas e industrias que seguían bajo control del Estado, como por ejemplo los activos de la Empresa Minera del Centro del Perú – Centromin Perú. Pero, a la vez, se venía librando internamente una dura batalla contra fuerzas subversivas que se valían, precisamente, de explosivos y similares para sus actos delictivos, generando zozobra entre la población.
En ese contexto y dentro del Gobierno de Reconstrucción Nacional instaurado en el país luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, se emite, en septiembre del mismo año, el Decreto Ley N° 25707, a través del cual se declara en emergencia la utilización de explosivos de uso civil y sus conexos. Entre las medidas incorporadas por esta norma, reglamentada en diciembre del mismo año mediante el D.S. N° 086-92-PCM, se redujo la vigencia de las autorizaciones permanentes para la adquisición de explosivos de un año a seis meses y, además, se restringió el acceso a estas autorizaciones a solamente las empresas mineras en etapa de producción o explotación. Cualquier otra actividad que requiriese la adquisición y uso de explosivos, sin importar la periodicidad de dicho requerimiento, solo podría acceder a autorizaciones temporales, llamadas “eventuales”, por una vigencia de tan solo 45 días. De otro lado, se prohibió expresamente la intermediación o reventa de explosivos, de modo que solamente los fabricantes serían los autorizados a su comercialización a los usuarios finales.
Durante el año 1996 se emitieron dos decretos legislativos, el 846 y el 867. Mediante el primero de los nombrados, se dictaron algunas disposiciones específicas vinculadas con la fabricación e importación del nitrato de amonio, insumo principal de la industria de los explosivos pero que, a la vez, es utilizado por la agroindustria, directamente como fertilizante o como insumo para la fabricación de este. A través del segundo de los citados decretos legislativos, se permitió a los fabricantes de explosivos importar, para revender en el país a usuarios autorizados, productos intermedios o terminados, siempre que fueran conexos con los que produjeran.
Salvo las modificaciones antes anotadas, así como una escisión de parte de las disposiciones del Decreto Supremo N° 019-71/IN (relacionadas con el transporte de explosivos y con la regulación de los productos pirotécnicos, que pasaron a ser reguladas por normas especiales), este mantuvo su plena vigencia como norma general en materia del control de explosivos de uso civil. Quedaba a la SUCAMEC aplicar, cumplir y hacer cumplir estas disposiciones. Sin embargo, hacia la segunda década del tercer milenio la realidad había demostrado la necesidad de aprobar una nueva regulación, más acorde con la actualidad: la continuidad de grandes proyectos privados de mediana y gran minería, de actividades de exploración sísmica de hidrocarburos cada vez más demandantes de explosivos de alta tecnología y de la ejecución de grandes obras de infraestructura se veían en peligro ante una regulación que, literalmente, se había quedado en el siglo pasado y estaba próxima a cumplir medio siglo de vigencia.
El contexto histórico era, definitivamente, otro al que había generado las últimas modificaciones a la regulación de la materia: la amenaza del terrorismo había desaparecido o, al menos, se había reducido en forma más que significativa; asimismo, el Perú había recuperado el interés de grandes corporaciones mundiales como potencial destino de sus inversiones. ¿Había, acaso, llegado el momento de repensar y reformular la regulación sobre explosivos de uso civil? El Gobierno de turno entendió que sí, y en ese orden de ideas, se empezó a discutir y redactar lo que, en enero de 2015, vería la luz como Ley N° 30299, Ley de armas de fuego, municiones, explosivos, productos pirotécnicos y materiales relacionados de uso civil.
Apenas publicada la Ley N° 30299, empezó el largo y complejo proceso para aprobar su reglamentación. En el seno de una Comisión Multisectorial establecida para tal fin, se presentó el proyecto de Reglamento de la Ley N° 30299 al Ministerio del Interior para su pre-publicación y, posteriormente, se revisaron las propuestas formuladas y se afinó el contenido de la norma, la misma que finalmente se aprobó mediante Decreto Supremo N° 008-2016-IN, publicado el 6 de julio de 2016. Es a partir de esta publicación que entra en vigencia, en toda su forma, la nueva regulación en materia de explosivos de uso civil.
¿Qué de nuevo trae esta nueva regulación en materia de explosivos? Muchas cosas, a saber: extensión de la vigencia de las autorizaciones emitidas por la SUCAMEC para la adquisición y uso, así como para la manipulación de estos productos; simplificación de los trámites para la obtención de las mismas, así como para su renovación; posibilidad de que otras industrias, prácticamente cualquiera que lo requiera y lo sustente, pueda acceder a explosivos y sus materiales relacionados (denominación con la que, a partir del Reglamento de la Ley N° 30299, se denomina a los insumos y a los artículos conexos con los explosivos); entre otros aspectos.
¿Es, acaso, esta una norma perfecta? De otro lado, ¿cómo armoniza la flexibilización de los trámites con el control que debe ejercer el Estado del uso de estos materiales peligrosos? Veamos. En cuanto a lo primero, definitivamente no lo es. Pero sí constituye una regulación mucho más acorde con la actualidad y, además, que se condice con instrumentos internacionales ratificados por el Estado Peruano, tales como la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados – CIFTA, aprobada en 1997 en el marco de la Organización de Estados Americanos y ratificada por el Perú en 1999. En lo que respecta a la segunda pregunta, considero que es parte de la labor del Estado encontrar un balance, un equilibrio entre un mejor control (en beneficio de la sociedad en su conjunto) y un mejor servicio (en beneficio de los usuarios legítimos de los bienes o servicios regulados). Y ese, precisamente (“mejor control, mejor servicio”) es el lema con el que la SUCAMEC ha asumido y sigue asumiendo esta gran responsabilidad. La nueva regulación, en general, ha reforzado la potestad fiscalizadora y sancionadora de esta entidad, lo cual ha pasado –entre otros aspectos- por el incremento sustancial de las sanciones pecuniarias que pueden ser impuestas a quienes infrinjan las normas.
Con un marco regulatorio adecuado, y aprovechando las enormes ventajas que las tecnologías de la información aportan a las entidades de control gubernamental, el rol de la SUCAMEC, no como un obstruccionista, pero sí como un ente responsable de control de las actividades con explosivos de uso civil, puede ser bien manejado en beneficio de todo el Estado, usuarios o no de estos bienes.
