Crítica a las sentencias bajo expedientes N° 00006-2018-AI (Cuestión de Confianza) y N° 00006-2019-CC (Disolución del Congreso)
Eran los días posteriores al autogolpe del 5 de abril de 1992. La mayoría de abogados y constitucionalistas denunciaban la ilegal y arbitraria disolución del Parlamento dictada por el entonces Presidente de la República Alberto Fujimori. No obstante, un célebre constitucionalista e historiador dio su respaldo al autogolpe e incluso lo calificó como un “contragolpe”. Es el caso de Enrique Chirinos Soto[1] [2]. Veintiséis años después, la STC N° 0006-2018-AI (en adelante, ¨la STC de la Cuestión de Confianza”), sustentándose en un par de citas (descontextualizadas a nuestro entender) del propio Enrique Chirinos Soto -que sirvieron para interpretar el alcance de la cuestión de confianza- colocaría una Espada de Damocles sobre el Parlamento que permitió la disolución de este el 30 de setiembre de 2019. Actualmente, dicha Espada de Damocles se mantiene como uno de los mayores peligros sobre nuestra democracia, así como una perfecta justificación jurídica para eventuales antidemocráticas disoluciones del Parlamento.
¿Quién fue Enrique Chirinos Soto?
Enrique Chirinos Soto fue un periodista, político, constitucionalista e historiador que formó parte de diversos partidos políticos (APRA, Renovación Nacional y FREDEMO). Su vida es ampliamente conocida y ha sido inmortalizada en la música[3] y en la literatura[4]. Para el presente trabajo, resaltamos al señor Chirinos Soto por cuanto (i) fue constituyente de la Constitución Política del Perú de 1993 (en adelante, la “Constitución del 93”) y de la Constitución Política de 1979 (en adelante, la “Constitución del 79”) y (ii) tres citas suyas en la STC de la Cuestión de Confianza fueron el sustento jurídico utilizado por el Tribunal para concluir que la cuestión de confianza pueda ser planteada de forma abierta y sobre cualquier tema. Nosotros discrepamos de esta posición del Tribunal e incluso sostenemos que las citas, atribuidas al señor Chirinos Soto no solo han sido sacadas de contexto, sino que no corresponden de forma lógica a la postura del Tribunal. En el presente documento nos centraremos en la STC de la Cuestión de Confianza. En una eventual Parte II analizaremos la STC N° 00006-2019-CC (en adelante, la “STC de Disolución del Congreso”), la cual cristalizó y reforzó la tesis del Tribunal sobre la cuestión de confianza abierta, lo cual permitió la arbitraria disolución del Congreso del 30 de setiembre de 2019.
¿Qué dice la STC N° 0006-2018-AI y por qué es tan peligrosa?
La STC de la Cuestión de Confianza fue una sentencia en la que se libró una de las tantas batallas entre el Legislativo y el Ejecutivo que caracterizaron al quinquenio 2016-2021. En ésta, el Ejecutivo cuestionaba una modificación al Reglamento del Congreso de la República que incorporaba disposiciones concernientes a la forma y fondo del mecanismo de la cuestión de confianza. El fallo de la STC de la Cuestión de Confianza declaró la inconstitucionalidad de la modificación al Reglamento del Congreso en base a fundamentos de forma (respecto al procedimiento de aprobación) y de fondo (respecto al procedimiento de cuestión de confianza).
Somos de la opinión de que, al determinar de forma errónea el contenido de la cuestión de confianza, la sentencia aludida rompe de manera injustificada e inconstitucional el principio de separación de poderes. Como consecuencia de esta arbitrariedad, el Tribunal ha colocado una Espada de Damocles sobre el Parlamento que termina de desbalancear las relaciones entre ambos poderes haciendo al Ejecutivo el poder supremo Cabe acotar que, si bien la Espada de Damocles se encuentra en los considerandos de la STS de la Cuestión de la Confianza, la STC de la Disolución del Congreso toma esta espada para confirmar su uso en la arbitraria disolución del Parlamento.
Asimismo, el principal problema de la cuestión de confianza, analizada en los considerandos 58 al 77 de la STC de la Cuestión de Confianza, debería haber sido determinar el contenido de la figura de la cuestión de confianza a fin de dar respuesta a la pregunta fundamental; ¿es posible que una cuestión de confianza sea planteada respecto a la aprobación de una ley o de un procedimiento de control político?
Dos interpretaciones, pero solo se trata una
Existían dos posturas; (i) una interpretación abierta, según la cual la cuestión de confianza es abierta y amplia, por lo que puede ser planteada sobre cualquier tema (en adelante, la “Interpretación Abierta”); y (ii) una interpretación estricta, según la cual la cuestión de confianza solo puede ser planteada sobre temas concernientes a la política general del gobierno (en adelante, la “Interpretación Estricta”). Sin embargo, esta distinción no aparece establecida en los considerandos señalados, pese a que es la pregunta fundamental que la sentencia debería tratar de responder. Lamentablemente la sentencia se limita a dar un sustento histórico y una interpretación literal como fundamento de la Interpretación Abierta.
En esa línea, los considerandos 59 y 60 se limitan a dar un -extremadamente- corto trasfondo histórico de la cuestión de confianza Se limita con señalar que esta institución proviene de los modelos constitucionales parlamentarios. Nos sorprende que el trasfondo histórico sea en extremo escueto. Incluso, causa aún más sorpresa considerando el amplio y explayado trasfondo histórico que se desarrolla en otras sentencias (como la misma STC de Disolución del Congreso). Así, el trasfondo histórico es flojo a lo menos y casi inexistente.
A continuación, el considerando 61 parece dar una primera conclusión señalando que “la cuestión de confianza (…) fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de censura ministerial”. Pese a lo indicado, esta idea no se condice con ninguno de los considerandos anteriores. Menos aún con el considerando 60, el cual se limita a sostener que la cuestión de confianza es de índole abierta, lo cual más pareciese un sustento de la Interpretación Abierta. Por ello, tenemos la impresión de que el considerando 60 se encuentra incorrectamente ubicado en el orden lógico de la sentencia por su falta de congruencia.
Los considerandos 61 y 62 señalan que la cuestión de confianza es un contrapeso (checks and balance) del Poder Ejecutivo sobre el mecanismo de censura ministerial. Para fundamentar esta postura el considerando 62 incluye una cita de Enrique Chirinos Soto en el Diario de Debates de la Asamblea Constituyente de 1978, en la cual se señala lo siguiente:
“En el proyecto, hemos considerado, en efecto, tanto el voto de censura, que nace por iniciativa del Parlamento, y que está precedido de la interpelación al Ministro, como el voto de falta de confianza que se produce por iniciativa del Ministerio o de tal o cual Ministro[5]”
Como puede verse, la cita se limita a indicar las instituciones incluidas en el proyecto que luego tuvo como resultado la Constitución del 79. Es así como no se encuentra, de forma alguna, un sustento dogmático ni jurisprudencial que lleve a la conclusión señalada en el considerando 61, esto es, que la cuestión de confianza sea un contrapeso al mecanismo de censura ministerial. Nuevamente encontramos una incongruencia en la argumentación del Tribunal. Como anécdota, esta es la primera mención que se hace a Enrique Chirinos Soto, el cual es casi el leitmotiv de esta sentencia (y del presente artículo).
Si el voto de censura es estricto, la cuestión de confianza debe ser también estricta, ya que versan sobre lo mismo (responsabilidad política de ministros)
Sin perjuicio de lo anterior, y al revisar el contexto completo de la discusión que se encuentra en el Diario de Debates (del cual la cita anterior es extraída), queda claro que se brinda el trasfondo histórico del voto de censura. Pero esta discusión no tiene por finalidad señalar la calidad de contrapeso entre el voto de censura y la cuestión de confianza (lo cual no objetamos), sino que sea la Cámara de Diputados la competente para ejercer el voto de censura o negar la confianza. La razón sustentada era que la Cámara de Diputados era la cámara política y la Cámara de Senadores era la cámara de reflexión[6], por lo cual correspondía que el control político sea realizado por la Cámara de Diputados. La conclusión de este debate fue el artículo 227 de la Constitución del 79, que facultaba al Presidente de la República a la disolución únicamente de la Cámara de Diputados[7].
Así, no se observa en el considerando 62, un sustento a lo afirmado por el Tribunal Constitucional en el considerando 61, es decir, el indicar que la cuestión de confianza es un contrapeso al voto de censura. Incluso, podría interpretarse que, tal como se señalaba en los artículos 221[8] y 226[9] de la Constitución del 79, el voto de censura era ejercido por la Cámara de Diputados respecto a la responsabilidad política del ministro interpelado. Entonces, la cuestión de confianza -al ser un contrapeso al voto de censura- debería versar únicamente sobre materias que pueden ser pasibles de censura (responsabilidad política del ministro), al ser un mecanismo de disuasión (deterrence) sobre un posible abuso del voto de censura. De esta forma, se observa que a pesar de lo indicado en el considerando 61, el Tribunal Constitucional ha fundamentado erróneamente la Interpretación Abierta, por cuanto (i) no da un sustento para la misma e (ii) incluso la justificación utilizada incorpora un sustento que corresponde de mejor manera a la Interpretación Estricta.
En resumen, no puede interpretarse que el voto de censura es sobre causales estrictas si su contrapeso -la cuestión de confianza- se interpreta sobre causales abiertas. Por lo que, tanto el voto de censura y la cuestión de confianza deben ser abiertas o estrictas para mantener un mínimo de coherencia, ya que una es contrapeso de otra y viceversa.
Hay dos tipos de cuestiones de confianza a pesar de que no se hace esa distinción en la Constitución del 93
Los considerandos 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71 y 72 son el corazón del fallo. En estos se plantea la tesis de que existen dos cuestiones de confianza. Primero, se encuentra la “cuestión de confianza obligatoria” contenida en el artículo 130 de la Constitución del 93. A continuación, se encuentra la “cuestión de confianza facultativa” contenida en los artículos 132 y 133 de la Constitución del 93.
El Tribunal señala que, dado que únicamente en el artículo 130 se indica expresamente que la “cuestión de confianza obligatoria” se refiere a la “política general del gobierno” y que ello no se indica de forma expresa ni en el artículo 132 ni en el artículo 133, entonces la “cuestión de confianza facultativa” es abierta y puede ser planteada sobre cualquier tema. Si bien esto puede ser debatible desde el punto de vista de la interpretación constitucional, nos sorprende que para llegar a esta conclusión el Tribunal se limite a hacer una interpretación literal y a citar nuevamente a Enrique Chirinos Soto, pero ya no sobre la Constitución del 79, sino sobre el Diario de Debates de la Constitución del 93. Veamos.
Interpretación literal (¿en materia constitucional?)
La interpretación literal se cristaliza en el considerando 72, que por su importancia pasamos a citar:
“72. Ahora bien, este último dispositivo constitucional, que hace referencia a la cuestión de confianza facultativa, no establece supuestos para la cuestión de confianza, a diferencia de la obligatoria regulada en el artículo 130 (la política general de gobierno y las medidas que requiere la gestión del Presidente del Consejo de Ministros).”
Tal como mencionamos anteriormente, el considerando 72 indica que, dado que la “cuestión de confianza facultativa” (artículos 132 y 133) no dice expresamente que es sobre política general del gobierno, ello la convierte en un dispositivo diferente y separado de la cuestión de confianza obligatoria. En ese sentido, el único sustento que hemos encontrado en la sentencia de esta particular interpretación es una lectura literal de los artículos 130, 132 y 133. De esta manera, es de nuestra opinión que una interpretación literal es insuficiente para esta tarea.
Incluso, aún si nos limitáramos a una interpretación literal de los artículos 130, 132 y 133, esta no es unívoca para poder sostener la interpretación del Tribunal. Como ejemplo, el artículo 132 señala que “La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza” lo cual puede llevarnos a interpretar literalmente que la censura y la cuestión de confianza sí se refieren al ámbito de las iniciativas ministeriales (al contrario de lo señalado por el Tribunal) y que por tanto las cuestiones de confianza del artículo 132 no son abiertas. En la misma línea, aun cuando la literalidad ayude a la Interpretación Estricta (según la cual la cuestión de confianza obligatoria y la cuestión de confianza facultativa son diferentes), es claro que la interpretación literal es el método de interpretación más deficiente en el debate jurídico, y lo es aún más en el ámbito constitucional. Así, el propio Tribunal Constitucional[10] ha señalado la insuficiencia de la interpretación literal en materia constitucional, lo cual hace aún más sorprendente que un tema tan crucial como el que es materia de la sentencia se haya limitado a una interpretación literal (aunque no se señale expresamente ello la utilización de este método). También nos causa extrañeza que en la sentencia no observemos un ejercicio interpretativo al amparo de alguno de los siete principios de interpretación constitucional[11].
Haciendo un humilde ejercicio, podríamos decir que, al amparo del principio de unidad, podría considerarse que, si bien la cuestión de confianza se encuentra desarrollada en diferentes artículos, la institución sería un todo armónico y sistemático que sirve como contrapeso al voto de censura (como se señala en los considerandos 61 y 62). Así, lo indicado en el artículo 130 se extiende no solo a la cuestión de confianza obligatoria (o voto de investidura), sino que, además es una obligación que debe mantenerse vigente en el tiempo. Por esta razón, si el Presidente del Consejo de Ministros determina que ya no cuenta con la confianza del Parlamento al haberse visto interrumpida su política de gobierno (mediante el ejercicio de algún voto de censura), entonces se encontraría habilitado a poner su cargo a disposición y el de todo su gabinete a través de la cuestión de confianza. De esta forma, podría saber si las políticas de gobierno aún cuentan con el respaldo del Parlamento o no. Es decir, mediante la “cuestión de confianza obligatoria” el Parlamento le dice al Consejo de Ministros “confió en ustedes y en sus políticas”. Luego, si el Presidente del Consejo de Ministros determina que el Parlamento ya no confía en este -sea por una moción de censura o por cualquier otra cuestión sobre su actuar- puede plantear la “cuestión de confianza facultativa” para reafirmar la confianza o confirmar legalmente la pérdida de la misma. Al respecto, podemos encontrar una cita también de Enrique Chirinos Soto que sustenta nuestra interpretación:
“Así es. En este acto [investidura del Consejo de Ministros] plantea la cuestión de confianza (…) Y, ¿cuál es el significado? Que el Presidente del Consejo empieza a gobernar con un voto de confianza. Es un voto de confianza en la política que ha expuesto, es una especie de contrato entre el Presidente del Consejo y la mayoría parlamentaria, es un contrato que reposa sobre la política general que el Presidente del Consejo ha expuesto[12]”
Cita a Chirinos Soto
Por último, el considerando 73 incorpora como sustento de la distinción entre “cuestión de confianza obligatoria” y “cuestión de confianza facultativa” a dos citas de Enrique Chirinos Soto (también del debate de la Constitución del 93) .
En la primera cita[13] se da a entender que Enrique Chirinos Soto señalaba que la cuestión de confianza “puede plantearse sobre lo que se quiera”. Sin embargo, esta cita debe entenderse dentro del marco del debate constitucional y no de forma aislada. En primer lugar, el debate indicado en la cita no corresponde al debata propiamente dicho que llevó a la aprobación de la Constitución del 93, sino al debate de la Comisión de Constitución y Reglamento que preparó los proyectos que finalmente fueron aprobados por el Congreso Constituyente Democrático. En segundo lugar, el debate se refiere no a la cuestión de confianza obligatorio o facultativo, tampoco al voto de censura, sino al proyecto del artículo sobre la promulgación de leyes por parte del Presidente de la República y la posibilidad o no de incluir una super mayoría de dos tercios a efectos de que en caso una ley sea observada por el Presidente de la República, el Congreso la apruebe por insistencia (que fuera finalmente el actual artículo 108 de la Constitución del 93).
Así, dentro del debate, la señora Martha Chávez Cossio pregunta:
“Convengo en que es necesario reforzar ante una sola cámara el veto presidencial, pero también estoy consciente de las dificultades que puede significar utilizar dos tercios.
Entonces yo sugeriría y le preguntaría al doctor Enrique Chirinos si es posible incluir, para este efecto, el tema de la cuestión de confianza cuando el Presidente observa una ley, de modo que se impida que el Presidente pueda estar observando cualquier ley simplemente para causar dificultad respecto de la insistencia de una mayoría calificada.
Entonces, no sé si es posible que el tema de la cuestión de confianza pueda ser planteado. Cuando el Presidente, por ejemplo, observa una ley, se exigen los dos tercios, pero necesariamente con la observación de la ley va aparejada la cuestión de confianza.
No sé si eso sea así[14]”.
Así, la señora Martha Chávez Cossio -dentro del debate indicado en el párrafo anterior- pregunta a Enrique Chirinos Soto si es posible incorporar en la observación del Presidente de forma automática una cuestión de confianza o no. Ante ello, Enrique Chirinos Soto da como respuesta la cita señalada. Sin embargo, el considerando 73 omite una parte crucial del párrafo de la cita en el cual se señalaba “[respecto a la oportunidad de cuestión de confianza] eso lo podremos aclarar más cuando veamos la cuestión de confianza y allí incorporar lo que usted está diciendo. Allí, en cuestión de confianza, porque de lo contrario sería adelantar un concepto[15]”. Es decir, la cita se refiere a la oportunidad de la cuestión de confianza y no al contenido, razón por la cual esta cita no es congruente con la materia tratada en la sentencia (que debiera haber sido el contenido de la cuestión de confianza).
En la segunda cita de este considerando[16] (también una cita a Enrique Chirinos Soto) se expone una intervención en la cual Enrique Chirinos Soto sustenta claramente su posición sobre la cuestión de confianza solidaria del Presidente del Consejo de Ministros respecto a alguno de sus ministros. Queda claro que la segunda cita no hace referencia alguna a la diferencia entre “cuestión de confianza obligatoria” y “cuestión de confianza facultativa”, lo cual muestra nuevamente la incoherencia lógica del razonamiento de la sentencia.
Finalmente, el considerando 75 concluye -pese a las incoherencias indicadas- que, la cuestión de confianza ha sido regulada de manera abierta (Interpretación Abierta) a efectos de que sirva al Poder Ejecutivo de forma amplia para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera. La parte final es determinante, por cuanto a pesar de haber tratado de fundamentar la existencia de la “cuestión de confianza cerrada” y la “cuestión de confianza abierta” y sus diferencias, se concluye que ambas son iguales ya que son relativas a las políticas que la gestión requiera. Así, muy a pesar de la redacción utilizada, se ha optado por una Interpretación Abierta restringida a las políticas de la gestión del ejecutivo (es decir a la Interpretación Estricta).
El concepto de “políticas que su gestión requiera” no esta desarrollado en la sentencia, pero es desarrollado en la STC N° 00006-2019-CC que termina confirmando el uso por el entonces Presidente de la República, una la Espada de Damocles establecida mediante la STC de la Cuestión de Confianza para cortar (disolver) sobre el Parlamento.
Conclusiones (Parte I)
- Los problemas constitucionalmente relevantes no han sido planteados de forma correcta. No responden las preguntas principales debido a que tampoco se plantean las preguntas relevantes.
- La STC de la Cuestión de Confianza es contradictoria y carece de una consistencia lógica que fundamente sus enunciados.
- La tesis principal (la Interpretación Abierta) se sustenta en citas descontextualizadas del debate de la Constitución del 93 que tampoco tienen correspondencia lógica con las conclusiones arribadas.
[1]https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/CNtitulares2/54F41DC0D1AE9B3805256A32006A3DE5/?OpenDocument Última visita el 3 de mayo de 2021.
[2]https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/CNnoticiasanteriores/363d5dd45b732f17052567750003b535?OpenDocument Última visita el 3 de mayo de 2021.
[3] Es uno de los políticos mencionados en “Las Torres” de los No Sé Quién y los No Sé Cuantos.
[4] Como el locuaz y erudito editorialista Enrique Botto en “Los Últimos Días de La Prensa” de Jaime Bayly.
[5] Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente del 1978, Lima, t. VII, p. 195.
[6] Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente del 1978, Lima, t. VII, p. 194, 195 y 196.
[7] Artículo 227.- El Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si ésta ha censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros.
[8] Artículo 221.- Los Ministros son responsables, individualmente, por sus propios actos y por los actos presidenciales que refrendan.
Todos los Ministros son solidariamente responsables por los actos delictuosos o infractores de la Constitución o de las leyes en que incurra el Presidente de la República o que se acuerdan en Consejo, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente.
[9] Artículo 226.- La Cámara de Diputados hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los Ministros por separado mediante el voto de censura o de falta de confianza. Este último sólo se produce por iniciativa ministerial.
Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros o contra cualesquiera de los Ministros debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de Diputados. Se debate y vota por lo menos tres días después de su presentación. Su aprobación requiere del voto conforme de más de la mitad del número legal de Diputados.
El Consejo de Ministros o el Ministro censurado debe renunciar.
El Presidente de la República acepta la dimisión.
La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que haya hecho de la aprobación una cuestión de confianza.
Las facultades de interpelar, censurar y extender confianza a los Ministros son exclusivas de la Cámara de Diputados.
[10] STC N° 5854-2005-PA/TC. Fundamentos 17 a 20.
[11] LANDA ARROYO, César. 2018. Derecho Procesal Constitucional. Lima: PUCP.
[12] Debate Constitucional – 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Lima, t. III, p. 1362.
[13] Debate Constitucional – 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Lima, t. II, p. 912.
[14] Ídem.
[15] Ídem.
[16] Debate Constitucional – 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Lima, t. III, p. 1373.
