El 23 de setiembre, el Pleno del Congreso de la República aprobó por insistencia el dictamen recaído en la autógrafa observada por el presidente de la República a los Proyectos de Ley 809, 1043, 1414 y 1698/2021, que proponían modificar diversos artículos del nuevo Código Procesal Constitucional[1]. Y, con fecha 5 de octubre, la norma fue publicada bajo la Ley 31583 en el diario oficial “El Peruano”.
De esta manera, a poco más de un año de la vigencia del actual texto procesal en materia constitucional, es decir, sin tener un balance objetivo sobre el impacto de los cambios introducidos, nos toca hacer frente otra vez a nuevas reglas para la defensa de los derechos fundamentales en el trámite de los procesos constitucionales.
En ese sentido, como quiera que dicho instrumento contiene diversas innovaciones normativas en el sistema de justicia constitucional que conviene resaltar, procederemos a efectuar un análisis comparativo, crítico y reflexivo en torno a las principales disposiciones aprobadas.
- La excepción del principio de gratuidad para personas jurídicas con fines de lucro
La modificación del artículo III del Título Preliminar establece que el principio de gratuidad no será aplicable para las personas jurídicas con fines de lucro que inicien procesos constitucionales contra resoluciones judiciales. De esta manera, el legislador ha tratado de corregir la regulación original que no hacía distinción en el tipo de persona jurídica cuya excepción del referido principio resultaba aplicable.
Y es que, como habíamos comentado en una anterior ocasión, si bien la norma contenida en el nuevo código buscaba desincentivar articulaciones inoficiosas o el ejercicio abusivo de la acción constitucional[2], su práctica indiscriminada y general iba a convertirla en una barrera para promover el acceso a la justicia de determinados sujetos[3], por cuanto impedía por ejemplo que organizaciones sindicales, pueblos indígenas, comunidades campesinas, consultorios jurídicos gratuitos, ONG sin fines de lucro u otros, pudieran acceder al sistema de justicia constitucional para la restitución de los derechos fundamentales de la ciudadanía.
No obstante, la excepción comentada (que exonera el pago de tasas judiciales) ha sido extendida también para las demandas de amparo interpuestas contra laudos arbitrales o procesos parlamentarios, según refiere la modificatoria de la Cuarta Disposición Complementaria Final. Al respecto, estimamos que este supuesto desborda la finalidad propuesta, en la medida que crea indirectamente un veto en el control constitucional de las actuaciones del Congreso, creando un manto de inmunidad e impunidad de los actos parlamentarios.
- La fijación del plazo para la programación de audiencias
El artículo 12 reformado establece que, una vez, interpuesta ―y admitida a trámite― la demanda de amparo, habeas data y cumplimiento, el juez debe convocar a la audiencia única en un plazo máximo de 15 días hábiles, bajo responsabilidad. De este modo, la norma ha precisado el momento en que el juez constitucional debe emitir la resolución que programa dicha diligencia; la que luego podrá tener lugar dentro de 30 días hábiles.
A pesar de que la finalidad del cambio es positiva, en la medida que pretende reducir los tiempos en la duración del proceso, vemos con preocupación que no tenga mayor eficacia práctica. Sin un adecuado número de juzgados constitucionales, jueces y personal judicial que soporte el ingreso y trámite de las demandas, la norma tendrá como consecuencia el aumento de carga procesal y la saturación de los procesos, afectando la tutela urgente que precisamente requiere estos casos.
- Sobre las medidas cautelares referidas a procesos de selección o ejecución de obras públicas
Se ha introducido en los artículos 18 y 19 un procedimiento diferente para aquellas medidas cautelares que se traben contra procesos que incidan en la selección de obras públicas o su ejecución, lo que implica: i) Notificar la solicitud cautelar a la parte demandada para que ejerza su derecho a la oposición dentro de 5 días hábiles; ii) El acompañamiento de contracautela con una serie de condiciones válidas para asegurar un eventual daño patrimonial; y, iii) La actuación de la sala como órgano de primera instancia.
Es importante recordar que, una experiencia similar acaeció con el derogado artículo 15 del anterior Código Procesal Constitucional que creó un procedimiento cautelar distinto para actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legislación municipal o regional, el cual suponía ―entre otros aspectos― correr traslado a la contraparte y el inicio del trámite ante la sala superior. Ese planteamiento fue convalidado en su constitucionalidad por el TC[4].
En tal sentido, en principio, no encontramos vicios de inconstitucionalidad manifiestos en la nueva reforma, habida cuenta que el artículo 103 de la Constitución permite expedir leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas y, en razón a que dicha modificación pretende resguardar el interés público (y no el individual) que subyace en la construcción de infraestructura para beneficio de la ciudadanía en general (obras públicas). Bajo esa misma consideración, el diseño adoptado por el legislador resulta compatible y razonable con la tutela cautelar y urgente que requiere este tipo de pretensiones.
- El derecho al informe oral de los abogados en audiencia pública
Se ha modificado el segundo párrafo del artículo 24 para resaltar la celebración de la vista de la causa en audiencia única, en donde les asiste el derecho a los abogados a informar oralmente, bajo sanción de nulidad en caso se prohíba o restrinja el ejercicio de ese derecho.
Al respecto, cabe tener presente que, el nuevo Código Procesal Constitucional había establecido inicialmente la obligatoriedad de la vista de la causa en el TC como consecuencia de haberse concedido el recurso de agravio constitucional. Frente a ello, la anterior composición del colegiado aprobó la Resolución Administrativa N° 154-2021-P/TC[5], del 19 de agosto de 2021, a través de la cual se diferencia la “vista de la causa” de la “audiencia pública” (esta última procedente solo para ciertos casos) y se otorgaba la posibilidad de que las partes presenten informes escritos.
Ahora, con la reciente modificatoria legislativa, consideramos que dicha resolución administrativa quedaría sin efecto, por cuanto se ha estipulado que toda vista de causa se celebre en audiencia pública y se garantice el derecho de informar en ese acto a los litigantes, bajo apercibimiento de declarar la nulidad. Esta medida, si bien compatible con el principio de publicidad de los actos procesales y el derecho de defensa de las partes, puede significar un recargo para la labor jurisdiccional del TC, sobre todo, en aquellas causas de escasa o nula relevancia constitucional.
- Sobre la imposición de costas y costos en los procesos constitucionales
Los cambios introducidos en el artículo 28 del nuevo Código Procesal Constitucional prevén que en los procesos de habeas corpus, amparo y cumplimiento, el Estado solo pueda ser condenado al pago de costos; mientras que, en el habeas data, estará exento a pagar tanto costas y costos.
Como afirma el profesor Castillo Córdova, iniciar y sostener un proceso requiere afrontar una serie de gastos, los cuales pueden ser de 2 tipos: i) Las costas, que están constituidas por las tasas judiciales, honorarios de los órganos de auxilio judicial y demás gastos judiciales; y, ii) Los costos, que son los honorarios del abogado de la parte vencedora, más un 5% destinado al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo para su Fondo Mutual y para cubrir los honorarios de los abogados en casos de auxilio judicial[6].
En primer lugar, existe justificación para que quien pierda en un proceso ―sea el Estado o un particular― deba soportar el pago de los costos que durante el trámite se haya irrogado, pues el ejercicio de la defensa que realizan los abogados corresponde ser remunerado, como cualquier otra actividad profesional. Sin embargo, no sucede lo mismo por ejemplo cuando se hace un uso abusivo del derecho para instrumentalizar al sistema de justicia y obtener un provecho económico a costa del Estado, ya que el Derecho sanciona esa conducta ilegítima con la omisión en el pago de costos.
Lo anterior ha sido advertido en la jurisprudencia del TC en materia de habeas data, en donde diversos abogados han recurrido constantemente a dicho proceso para obtener sentencias fundadas, a raíz de haber requerido información pública de manera genérica o con la modalidad de complejizar la atención solicitando documento por documento. Se trata, entonces, de una especie de estudio de mercado previo en la administración pública que permitía identificar las falencias del sistema y luego recurrir a sendos habeas data para percibir los costos (véase casos contra Sat, Sedalib, entre otros)[7].
No obstante, consideramos que no debiera imponerse una prohibición tajante en el pago de costos en todos los procesos de habeas data, toda vez que el juez, atendiendo al caso concreto y la identificación de alguna conducta irregular de la parte, debería optar por evitarle al Estado que asuma esa carga.
- La competencia de las Salas Superiores y Salas Supremas en el proceso de amparo
Una de las modificaciones más controvertidas recae en el artículo 42, el cual establece que las demandas de amparo que se interpongan contra laudos arbitrales, procedimientos de selección o ejecución de obra pública y decisiones de los órganos del Congreso dentro de un proceso parlamentario, empiezan en primera instancia ante la Sala Constitucional (o Sala Civil, si no hubiere) y suben en segunda instancia en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
Sin valorar los efectos que trajo consigo el cambio de competencia del amparo contra resolución judicial, ahora se la pretende expandir para concentrar nuevamente la atención en la Corte Suprema, lo que desde luego ocasionará el aumento de carga procesal en la máxima instancia del Poder Judicial; aunado a la competencia que también asume en los procesos de acción popular.
No encontramos razones atendibles para esta reforma, pues asignar determinadas materias a órganos de alta jerarquía no garantiza una tutela urgente y efectiva para la reparación de los derechos fundamentales; antes bien, queda la idea de un desconocimiento de la realidad jurisdiccional que soportan los litigantes y justiciables día a día.
Finalmente, a pesar de que el Pleno del Congreso ha aprobado el Proyecto de Ley 154-2021-PJ para modificar la procedencia de los recursos de casación en la jurisdicción ordinaria[8], habría que esperar cuál sería su incidencia en el funcionamiento de las salas supremas en las materias ordinarias y, por consiguiente, en las controversias constitucionales.
- El plazo para interponer un amparo contra laudo arbitral
El artículo 45 busca equiparar el plazo para interponer una demanda de amparo contra resolución judicial y laudo arbitral, al establecer que se cuenta con 30 días hábiles, computados desde la notificación del laudo arbitral que adquiere firmeza.
- La improcedencia en el proceso de cumplimiento
El artículo 70 dispone que se declarará improcedente la demanda de cumplimiento cuando se interpone luego de vencido el plazo de 60 días hábiles, contados a partir de que hayan transcurrido los 10 días hábiles desde el momento en que se recepcionó la comunicación de fecha cierta. Este documento, como estipula el artículo 69, contiene la solicitud del demandante en donde exige el cumplimiento del deber legal o administrativo a la entidad pública.
- Conclusión
Las modificaciones al nuevo Código Procesal Constitucional que nos trae la Ley 31583 muestran cierta disfuncionalidad entre las normas y la realidad que se vive en el sistema de justicia constitucional, porque no plantean una medida concreta para garantizar la protección de los derechos fundamentales a través de la tutela urgente que identifica a los procesos constitucionales. Se espera que, con el pasar de los días, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional adopten las medidas necesarias para asegurar la viabilidad de las reformas y no soporten una elevada carga procesal que, al fin de cuentas, termine por perjudicar al justiciable.
[1] La votación se cerró con 91 congresistas a favor, 0 en contra y 11 abstenciones.
[2] Cabe mencionar que, según cifras estadísticas del TC a setiembre del año 2022, el ingreso de demandas de amparo representa el 56.2% del total de expedientes y constituye el tipo de proceso más empleado por las personas. Para mayor información, puede consultar: https://www.tc.gob.pe/institucional/estadisticas/
[3] LOYOLA RÍOS, Néstor. Aciertos y desaciertos en la modificación del Código Procesal Constitucional. Lima: Parthenon, 16 de junio de 2021. Disponible en: https://www.parthenon.pe/publico/constitucional/aciertos-y-desaciertos-en-la-modificacion-del-codigo-procesal-constitucional/
[4] STC 00023-2005-AI/TC, fundamentos 25 y ss.
[5] Para mayor información, puede consultar: https://www.tc.gob.pe/institucional/notas-de-prensa/tc-aprueba-reglas-sobre-la-vista-de-la-causa-segun-nuevo-codigo-procesal-constitucional/
[6] Cfr. CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Tomo II. Lima: Palestra editores, 2006, p. 954. Puede revisarse también los artículos 410 y 411 del Código Procesal Civil.
[7] Puede revisarse STC 02240-2016-PHD/TC, STC 03205-2018-PHD/TC, STC 6512-2015-HD/TC, STC 4218-2017-PHD/TC, etc.
[8] Para conocer mayores alcances puede revisar: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/154
