El estatuto constitucional del Presidente de la República y el delito de traición a la patria por declaraciones sobre la cesión de una salida al mar para Bolivia

Handout picture released by the Peruvian presidency press office shows Peru's new President Pedro Castillo reacting after giving a speech to the nation, during his inauguration ceremony at the National Congress in Lima, on July 28, 2021. - Leftist Pedro Castillo was sworn in as Peru's fifth president in three years Wednesday on the 200th anniversary of the country's independence, promising an end to corruption and a new constitution. (Photo by Karel Navarro / Peruvian Presidency / AFP) / RESTRICTED TO EDITORIAL USE - MANDATORY CREDIT "AFP PHOTO / PERUVIAN PRESIDENCY / KAREL NAVARRO" - NO MARKETING - NO ADVERTISING CAMPAIGNS - DISTRIBUTED AS A SERVICE TO CLIENTS

1.- Introducción

En el mes de febrero del año en curso, como es de público conocimiento, el Presidente de la República, Pedro Castillo, brindó una entrevista a un medio de comunicación internacional. En el marco de esta, en la que quedó muy mal parado, declaró, entre otras, que el gobierno que dirige podría evaluar dar una salida al mar para el Estado Plurinacional de Bolivia, previa consulta al “pueblo peruano”. En estricto sus declaraciones fueron las siguientes:

No lo dije como presidente. Es una idea. Pero ahora le consultaremos al pueblo. Para eso se necesita que el pueblo se manifieste. Si el Perú está de acuerdo (…) jamás haría que cosas que el pueblo no quiera (…) Yo no le estoy diciendo que le voy a dar el mar para Bolivia (…) Ahora nos pondremos de acuerdo, le consultaremos al pueblo. Para eso se necesita que el pueblo se manifieste (…) ¿Y si los peruanos están de acuerdo? Yo me debo al pueblo. Ese es su derecho. Haremos lo que los pueblos claman, lo que los pueblos necesitan (…) No solo hay que abrir las fronteras, hay que vivirlas. ¿Por qué poner una barrera?[1]

Estas declaraciones a la prensa internacional causaron un tremendo revuelo en la clase política local, llegando a levantarse las voces desde la oposición política de que el Presidente habría incurrido cuando menos en una infracción a la Constitución o, en el peor de los casos, en un delito de traición a la patria.

Tal es así que un grupo de ciudadanos que se alinean con una posición política de oposición al gobierno, el 1 de febrero de 2022, formularon una denuncia constitucional ante el Congreso de la República por infracción a la Constitución y el delito de traición a la patria. Asimismo, han solicitado que se formule juicio político contra el presidente y que con ello sea destituido y denunciado ante el Fiscal de la Nación para luego ser procesado ante la Corte Suprema por el mencionado delito[2].

Estos hechos serán objeto de análisis desde una perspectiva constitucional. Para ello, corresponderá revisar, al menos someramente, el estatuto constitucional del Presidente de la República y el régimen de responsabilidades que la Constitución ha establecido para ello. Luego evaluaremos la validez y efectos jurídicos de las declaraciones del Presidente de la República, a partir de los argumentos contenidos en la denuncia constitucional 219/2021-2026 formulada en su contra.

2.- Estatuto constitucional del Presidente de la República: aproximación desde la Constitución

El estatuto constitucional del Presidente, en tanto representante de la Nación, comprende las disposiciones de la Constitución que establecen los requisitos de acceso al cargo; sus derechos y deberes; sus funciones de gobierno y de generación de normas por delegación de facultades del Congreso, ante situaciones extraordinarias e imprevisibles dictando medidas de necesidad y urgencia, en el interregno parlamentario derivado de disolución constitucional del Congreso, decretando la suspensión del ejercicio de derechos fundamentales en los estados de excepción constitucional y reglamentando las leyes del Congreso; así como sus garantías institucionales (que son denominadas por muchos como prerrogativas o privilegios), tales como la inmunidad de arresto y proceso, que interesa al presente trabajo; y desde luego el régimen de responsabilidades político-constitucionales.

Para efectos del presente trabajo corresponde estudiar la garantía institucional de la inmunidad presidencial y las responsabilidades político-constitucionales que cabe atribuir al Presidente de la República.

La inmunidad presidencial que supone la imposibilidad de arrestar y acusar al Presidente es amplia, aunque no absoluta. Ello es así porque es el más alto funcionario del Estado y “personifica a la Nación” (artículo 110 de la Constitución) lo representa dentro y fuera del territorio de la República, dirige la política general del gobierno, así como su política exterior, la hacienda pública, puede decretar estados de emergencia, medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando lo requiere el interés nacional, entre otros (art. 118 de la Constitución).

Este régimen limita el ejercicio de la función jurisdiccional para sancionar delitos por la relevancia constitucional de la función presidencial. El Presidente ejerce importantes funciones para el funcionamiento y estabilidad del aparato público, por ello se le premune, en tanto instituto constitucional, de la garantía de estabilidad en el ejercicio del cargo. De ahí que la inmunidad presidencial es amplia, dado que solo puede ser acusado, durante el ejercicio de su mandato, por una serie de hechos y situaciones excepcionales. Según el artículo 117 de la Constitución solo se le puede acusar por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso (salvo en el supuesto establecido en el artículo 134 de la propia Constitución) o impedir su funcionamiento o reunión; o por impedir el funcionamiento de los organismos que integran el sistema electoral[3].

Solo en estos supuestos y por infracción a la Constitución cabe que se formule una acusación constitucional contra el Presidente de la República ante el Congreso por parte de la Comisión Permanente, según lo establecido en el artículo 99 de la Constitución.

Aunque, como toda institución constitucional, esta inmunidad no es absoluta, porque no podría conllevar o propiciar la impunidad frente a la comisión de graves delitos (comunes o de función). De ahí que aun cuando no se pueda acusar al Presidente salvo por los supuestos antes mencionados, consideramos que ello no impediría que puedan realizarse investigaciones a nivel preliminar o incluso investigación preparatoria por la presunta comisión de delitos comunes o delitos de función, puesto que la propia Constitución en su artículo 159 inciso 4 establece que corresponde al Ministerio Público conducir la investigación desde su inicio. Por ello, consideramos que sí se podría investigar al Presidente con la finalidad de salvaguardar la integridad de los medios probatorios, sin que ello afecte desde luego la estabilidad del ejercicio del cargo[4].

Por otro lado, la responsabilidad político-constitucional del Presidente, luego de un debido proceso parlamentario (juicio político)[5], se traduce en la imposición de las siguientes sanciones políticas: suspensión o destitución (cese temporal o definitivo) del cargo y/o su inhabilitación hasta por 10 años para el ejercicio de la función pública. Estas sanciones políticas para ser constitucionalmente correctas deberán aplicarse siguiendo un estándar de razonabilidad y proporcionalidad en relación con las circunstancias que constituyen la base fáctica de la acusación contra el Presidente. 

A partir de lo indicado analizaremos los argumentos de la denuncia formulada contra el Presidente de la República, así como el informe de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales que recomienda proseguir con la acusación contra el Presidente de la República.

3.- Análisis de la denuncia por traición a la patria por declaraciones del Presidente de la República sobre una presunta cesión de territorio para el Estado Plurinacional de Bolivia

La denuncia 219/2021-2026 sostiene que el Presidente de la República habría incurrido en infracción a la Constitución y en el delito de traición a la patria. En relación con el primer punto se sostiene que se habrían infringido los artículos 32, 54, 110 y 118 incisos 1, 2 y 11 de la Constitución. En tanto que la segunda línea de argumentación se sostiene en la comisión del delito de traición a la patria según lo estipulado en el artículo 78 numeral 27 del Código de Justicia Penal Militar (sic) y en el artículo 325 del Código Penal.

Sobre la primera línea de argumentación se debe tener en cuenta que las disposiciones constitucionales citadas están referidas a las materias que pueden ser objeto de referendo, siendo que el artículo 32 excluye de forma expresa a los tratados internacionales suscritos por el Perú, entre los que se encontrarían aquellos sobre límites territoriales, como los suscritos con Bolivia para establecer las fronteras entre ambos países. Igualmente, el artículo 54 establece que el territorio del Perú es inviolable. En tanto que el artículo 110 establece que el Presidente personifica a la Nación y el artículo 118 numerales 1, 2 y 11 establecen que el Presidente debe cumplir y hacer cumplir la Constitución, representar al Estado y dirigir la política exterior.

Según los denunciantes, una interpretación conjunta de las disposiciones citadas establece una responsabilidad funcional del Presidente para garantizar la inviolabilidad del territorio del Estado, de conformidad con los tratados de límites territoriales y la Constitución; por lo tanto, sostienen que:

Resulta inadmisible que quien conduce el Estado y personifica a la Nación, formule declaraciones que aludan a la posibilidad de vulnerar el principio de inalienabilidad del territorio nacional. La sola referencia a una consulta popular sobre esa materia, supone desconocer un expreso mandato constitucional. El texto constitucional es inequívoco: el territorio nacional no puede ser cedido, ni cabe consulta alguna sobre el particular (p. 5 de la denuncia).

Al respecto, consideramos que, como los propios denunciantes señalan, las declaraciones del Presidente “(…) no pueden ser tomados fuera del contexto y la obligación funcional que le corresponde (…)” (p. 5 de la denuncia).

En dicho sentido, se debe partir del propio marco constitucional. Al respecto, los límites fronterizos de nuestro país se han fijado por tratados limítrofes que suponen acuerdos con los países vecinos con quienes compartimos fronteras. Ahora bien, en cuanto a las declaraciones del Presidente de la República, considero que las mismas constituyen un imposible jurídico-constitucional por dos razones muy concretas: 

  • El artículo 54 de la Constitución establece que el territorio del Perú es inalienable e inviolable, del cual surge, el deber de proteger la integridad e indemnidad del territorio nacional y de las fronteras que fijan sus límites, de conformidad con los artículos 38 (deber de todos de proteger los intereses nacionales, la integridad de nuestro territorio y su indemnidad) y 44 (deber del Estado, incluyendo al Presidente, de defender la soberanía nacional, que en términos amplios incluye el territorio sobre el cual se ejerce la soberanía en tanto ius imperio) de la vigente carta constitucional de 1993 para todos los peruanos y, especialmente, para el Presidente de la República en tanto representante del Estado y de la Nación peruana.
  • En artículo 32 establece de forma expresa que los tratados en vigor, entre ellos los que fijan nuestras fronteras y que garantizan la indemnidad e integridad del territorio nacional, están excluidos de ser sometidos a referéndum (como mecanismo de consulta popular), entonces lo señalado por el Presidente sobre una “consulta al pueblo” para revisar los tratados de límites con Bolivia es un constitucionalmente imposible. 

En atención al marco constitucional antes indicado, consideramos que las declaraciones del Presidente Castillo son infelices e impropias de un mandatario que ha jurado bajo la Constitución vigente defender la soberanía nacional y, por ende, la indemnidad e integridad de su territorio. 

Ahora, a partir del contexto en que las declaraciones se dieron, no se debe perder de vista que estas se dieron en el marco de una entrevista para una empresa televisora del extranjero, no así en un foro internacional público. Por lo que son eso, meras declaraciones, infelices y mal informadas desde luego, pero de ahí a señalar que tales declaraciones puedan tener consecuencias jurídicas, hay un trecho que considero aún no se ha recorrido. Debe tenerse presente también que los actos del Presidente para ser válidos y producir efectos deben contar con el necesario refrendo ministerial según lo establecido en el artículo 120 de la Constitución.

En esa dirección, en su último día de gestión, el 1 de febrero de 2022, el ex Canciller Óscar Maúrtua indicó que los tratados sobre fronteras no están sujetos a revisión y ello no forma parte de la política exterior del gobierno actual. Al respecto, el ex Canciller dijo lo siguiente: «Deseo indicar de manera categórica, con claridad y sin ambages, que no es una política de Estado y, por ende, tampoco una política del gobierno del presidente Castillo promover cesión alguna de territorio peruano»[6]

Esta posición ha sido ratificada por el actual Canciller César Landa quien, a los pocos días de su juramentación, en su primera entrevista al ser consultado sobre el tema de la salida al mar de Bolivia, por las declaraciones del Presidente, y la situación de Boliviamar[7] señaló que:

La Cancillería tiene una posición institucional de que el Perú es un país solidario con Bolivia en el marco de los tratados suscritos. En este sentido, se otorga Boliviamar. Quedan establecidas las bases para el desarrollo de inversiones, tenemos gabinetes binacionales que se celebraron el año pasado y son parte de conversaciones para poder fortalecer esos vínculos que servirán al Perú para promover el puerto de Ilo y generar ingresos[8].

De ahí que los temas territoriales con cualquier país, incluyendo Bolivia desde luego, se enfocan con observancia de lo establecido en los tratados internacionales suscritos por el Estado peruano. Por lo tanto, las declaraciones del Presidente Castillo evaluadas en el contexto en que se dieron y atendiendo a la posición institucional de la Cancillería, no tienen ningún efecto jurídico, aun cuando puedan ser cuestionadas por desafortunadas, impertinentes o, cuando mucho, totalmente desinformadas desde una perspectiva política.

En relación con el segundo argumento (pp. 8 a 10 de la denuncia constitucional 219/2021-2026), la comisión del delito de traición a la patria no tiene mayor sustento. En la denuncia se invoca el artículo 78 numeral 27 del Código de Justicia Penal Militar (sic) que en realidad es una disposición del Código de Justicia Militar que fuera aprobado por el Decreto Ley 23214, promulgado el 24 de julio de 1980, por el saliente gobierno militar de Morales Bermúdez.

Este Código a la fecha ha sido derogado por el Decreto Legislativo 961 que aprobó el Código de Justicia Militar Policial, publicado en El Peruano el 11 de enero de 2006. La Primera Disposición Final de este nuevo Código estableció que las disposiciones de su parte general y especial entraban en vigencia al día siguiente de su publicación. Entonces, desde el 12 de enero de 2006, el artículo 78 numeral 27 del Código de Justicia Militar invocado en la denuncia ya no estaba vigente y no formaba parte de nuestro ordenamiento jurídico[9].

Ahora, en cuanto a la invocación del artículo 325 del Código Penal en la denuncia constitucional contra el Presidente, se debe tener presente que esta disposición establece como descripción del tipo la siguiente conducta: “El que practica un acto dirigido a someter a la República, en todo o en parte, a la dominación extranjera o a hacer independiente una parte de la misma (…)”.

La descripción típica exige realizar un “acto” para someter parte de la República a dominación extranjera o hacer independiente una parte de la misma. Según la denuncia dentro de los “actos” se deben incluir las declaraciones del Presidente dadas en el marco de la entrevista.

Al respecto, los denunciantes olvidan las reglas de interpretación del Código Penal, en el sentido, que debe darse una interpretación estricta y restrictiva a sus disposiciones y no así una interpretación extensiva, porque llevando tal argumentación al absurdo incluso la propia existencia de una persona puede ser catalogada como un “acto”.

Además de lo indicado, si queremos responsabilizar al Presidente de la República por algún acto, este debe contar con el necesario refrendo ministerial, según lo establecido 120 de la Constitución. Puesto que, si bien el Presidente tiene a su cargo una serie de funciones y atribuciones, estas no se ejercen ni producen efecto jurídico alguno si es que no cuenta con refrendo ministerial. Por lo tanto, consideramos que no hay fundamento para sostener que las meras declaraciones del Presidente de la República ante un medio de comunicación internacional, aun cuando desafortunadas, impertinentes y claramente desinformadas deben llevar a realizar una imputación tan grave como la de traición a la patria. Más aún cuando la Cancillería ha señalado que no es una política de Estado poner en agenda los límites territoriales con Bolivia y que estos se sujetan al respeto irrestricto de los tratados vigentes.

Finalmente, sin perjuicio de las consideraciones expuestas, cabe indicar que la denuncia fue admitida a trámite[10] y a la fecha aún se encuentran en desarrollo las actividades de investigación. En ese contexto, el 27 de mayo de 2022 se desarrolló una audiencia ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales para oír la sustentación de los denunciantes, los congresistas Norma Yarrow (Renovación Popular) y José Cueto (Avanza País), que hicieron suya la denuncia presentada por un grupo de ciudadanos opositores al gobierno. En dicha audiencia también estuvo presente el abogado del Presidente[11].

4.- A modo de conclusión

Por lo anteriormente expuesto consideramos que la denuncia constitucional 219/2021-2026 formulada contra el Presidente de la República no debería prosperar en virtud a que su sola declaración, si bien totalmente desinformada de lo establecido en los artículos 32, 44 y 54 de la Constitución y, por ello, desafortunada, no puede considerarse un “acto” con efectos jurídicos, dado que carece del refrendo ministerial exigido por el artículo 120 de la Constitución de 1993.


[1] La parte de la entrevista con las declaraciones del Presidente se pueden observar aquí: <https://www.youtube.com/watch?v=yDzdc_ydNsE&ab_channel=TRIBUTAyCONSULTA>

[2] Los denunciantes son Fernán Altuve-Febres Lores, Lourdes Flores Nano, Francisco Tudela, Hugo Guerra Arteaga, Ángel Delgado Silva y César Vignolo. Esta denuncia, de forma posterior, el 24 de febrero de 2022, recibió las adhesiones de dos congresistas de la República: Norma Yarrow Lumbreras (de la bancada parlamentaria de Renovación Popular) y José Cueto Aservi (de la bancada parlamentaria de Avanza País).

[3] Según el profesor Eguiguren el artículo 117 de la Constitución establece un “excesivo blindaje” para el Presidente lo que lleva que se convierta en un “virtual irresponsable”; posición que no compartimos del todo, pues en el marco del Estado constitucional no hay instituciones absolutas. Ver: Eguiguren, Franciso (2021). Las relaciones entre el gobierno y el Congreso en el régimen político peruano. Lima: Palestra Editores, p. 165.

[4] Un opinión contraria a que se inicie cualquier investigación penal en contra del Presidente, durante su período de gobierno, es la de su abogado Benji Espinoza, que puede verse aquí: <https://www.youtube.com/watch?v=lN0QZrDuu9Y&ab_channel=LP-Pasi%C3%B3nporelDerecho>.

La postura del abogado Espinoza se basa en una interpretación histórica de la Constitución y de la inmunidad presidencial (las constituciones peruanas siempre han establecido una inviolabilidad presidencial), así como en una interpretación conjunta de los artículos 117 y 99 de la Constitución (cuyo resultado indica que al presidente solo se le puede acusar ante el Congreso por los supuestos excepcionales del artículo 117) y que la palabra “acusar” empleada en el artículo citado debe entenderse en forma amplia, dado que debe incluir no solo la acusación formal dentro del proceso penal, sino también toda investigación, al menos hasta después de que haya culminado el mandato presidencial.

Consideramos que esta postura no toma en cuenta lo establecido en el artículo 159 inciso 4 de la Constitución, a la que se ha aludido, así como al derecho de acceso a la justicia reconocido en el artículo 139.3 del texto constitucional, así como al principio de lucha contra la corrupción y la impunidad que deriva de los artículos 40 y 41 de la norma fundamental.

Posiciones coincidentes a la expresada en el presente artículo de Erick Urbina, Samuel Abad y Elena Alvites sobre la posibilidad de investigar al Presidente pueden encontrarse aquí <https://convoca.pe/convoca-verifica/reportaje/es-falso-que-sea-inconstitucional-investigar-al-presidente-de-la#:~:text=Benji%20Espinoza%2C%20abogado%20del%20presidente,No%20obstante%2C%20esto%20es%20falso.>

[5] El debido proceso parlamentario debería incluir de forma enunciativa: derecho a conocer los cargos de la imputación realizada, a defenderse en nombre propio y por intermedio de abogado (defensa técnica), respeto al procedimiento predeterminado y regulado en el Reglamento del Congreso de la República, derecho a acceder a los medios de prueba que sustentan la acusación constitucional, contradecir dichos medios de prueba y ofrecer los que se considere pertinentes para sostener la defensa, a la imparcialidad de quienes decidirán sobre la infracción constitucional y el delito de función denunciados, así como una debida motivación de la decisión a adoptarse, respetando las mayorías establecidas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el Reglamento del Congreso de la República, entre otros como el de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción que se adopte. Al respecto, sobre la aplicación del debido proceso a los procesos parlamentarios, en especial los juicios políticos, puede verse la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Tribunal Constitucional vs. Perú.

[6] Las declaraciones del ex Canciller Maúrtua pueden ser vistas en este enlace:  <https://andina.pe/agencia/noticia-canciller-no-existe-politica-alguna-para-ceder-territorio-nacional-879278.aspx>.

[7] Boliviamar es un acuerdo con fines de incentivar el turismo mediante el cual el Estado peruano otorgó una concesión de terreno con acceso al mar (una franja de 5 km) sin cesión de soberanía a favor de Bolivia durante el gobierno de Fujimori en 1992. Sobre el tema puede verse: <https://www.bbc.com/mundo/media-43286582>

 

[8] Puede verse la entrevista al Canciller César Landa completa aquí: <https://larepublica.pe/politica/2022/02/13/cesar-landa-no-hay-una-escuela-para-presidentes-no-hay-una-escuela-para-aprender-la-politica-en-el-peru-pedro-castillo/>

[9] Cabe añadir que la regulación sobre el delito de traición a la patria contenida en el Código de Justicia Militar Policial del año 2006 contemplaba como únicos sujetos activos a los militares o policías (ver artículos 66 y 67), por lo tanto, una persona que no tiene dicha condición, es decir, un ciudadano cualquiera, incluyendo al Presidente de la República, no podía ser considerado sujeto activo del tipo según la regulación del citado Código.

Asimismo, debe informarse que este Código del año 2006 fue derogado por el Decreto Legislativo 1094 que aprobó el Código Penal Militar Policial publicado el 1 de setiembre de 2010 en el Diario Oficial El Peruano. Los artículos 58 y 59 vigentes regulan el delito de traición a la patria y contienen similar regulación al del Código del año 2006, es decir, los únicos que pueden incurrir en el delito de traición a la patria, bajo sus alcances, son los militares o policías no así los civiles.

Si bien en la denuncia se indica que según el artículo 167 de la Constitución el Presidente de la República es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no debe perderse de vista que tal situación jurídica no lo hace militar ni policía. 

[10] La admisión a trámite de la denuncia 219/2021-2026 por parte de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso fue objeto de un hábeas corpus interpuesto por Eduardo Remi Pachas Palacios en favor del Presidente Pedro Castillo. Esta demanda ha sido declarada improcedente por el Poder Judicial con resolución del 8 de abril de 2022. En esta sentencia se considera que no hay una amenaza cierta e inminente sobre la libertad personal o el debido proceso del Presidente.

En dicho sentido, en el considerando décimo tercero de la sentencia se sostiene que “(…) los hechos y el petitorio de la demanda con los que se sustentan la acción de garantía remiten a amenazas y perjuicios que no son reales al momento en el que se admite una Denuncia de Acusación Constitucional, ni ponen en peligro la vigencia o el ejercicio de los derechos constitucionales invocados (…)”. La sentencia puede ubicarse en este enlace: <https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2022/04/Expediente-01708-2022-LPDerecho.pdf>

[11] La reseña de tal audiencia puede verse aquí: <https://elcomercio.pe/politica/congreso/pedro-castillo-subcomision-de-acusaciones-constitucionales-vera-denuncia-contra-presidente-este-viernes-27-de-mayo-video-traicion-a-la-patria-cnn-rmmn-noticia/>.

Juan Carlos Diaz Colchado
Magíster en Derecho Constitucional y en Investigación Jurídica por la PUCP. Profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP y miembro del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF-PUCP).