El 30 de marzo del 2015, el Congreso de la República censuró a Ana Jara, entonces Presidenta del Consejo de Ministros. Esta decisión fue tomada en virtud de las facultades de control político otorgadas por la Constitución al Congreso[1]. Después de llevar a cabo la censura, el Presidente Ollanta Humala decidió nombrar como Presidente del Consejo de Ministros a Pedro Cateriano el 2 de abril del presente año. Esta decisión levantó polémica en tanto Cateriano, en su labor como Ministro de Defensa, se mostró confrontacional con la oposición. En vista de lo antes mencionado, comenzó a comentarse la posibilidad que el Congreso niegue la confianza al nuevo Gabinete encabezado por Cateriano. En consecuencia, y debido a la cercanía que tenía su nombramiento con la fecha en que Alberto Fujimori disolvió el Congreso en 1992, se alzaron voces alertando del posible atentado a la democracia que implicaría que Humala disuelva el Congreso, en caso se negase la confianza a Cateriano y su Gabinete.
Respecto a los hechos comentados cabe hacernos la siguiente pregunta: ¿Es la disolución del Congreso o Parlamento un atentado a la democracia en todos los casos? Las presentes reflexiones tendrán como objetivo abordar la duda planteada tratando la figura constitucional de la disolución parlamentaria en el Perú. Para ello, se realizará una aproximación desde el análisis del Derecho Comparado, en específico, del sistema jurídico inglés, para luego entender la inserción de las instituciones de dicho ordenamiento en nuestro país.
Origen histórico de ésta institución: El parlamentarismo inglés
Como es sabido, el Sistema de Gobierno parlamentario se caracteriza por tener un gobierno dualista[2], es decir, el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno tienen personificaciones distintas. Así, tradicionalmente, el Jefe de Estado es Monarca, aunque puede ser el caso que el Jefe de Estado sea el Presidente (como en el caso de Italia y Alemania); por otro lado, el Jefe de Gobierno es el Primer Ministro, quien es el líder de la mayoría parlamentaria. En resúmen, las labores del Jefe Estado son las referidas a la representación del Estado, funciones protocolares y actuación en casos de crisis dentro del país; en cambio, el Jefe de Gobierno es quien ve la política del día a día, es decir, se encarga de fijar las políticas públicas y orientar el actuar de la Administración.
Ahora bien, como se expresó líneas atrás, el Jefe de Gobierno, es decir, el Primer Ministro, si bien es formalmente elegido por el Monarca, por costumbre, la Jefatura recae en quien tenga las mayores posibilidades de obtener la confianza del Parlamento, quien casi siempre es el líder de la mayoría parlamentaria. Por lo tanto, la legitimidad del Jefe de Gobierno es indirecta[3] ya que ésta deriva de la confianza que le otorga el Parlamento, siendo éste último el que tiene legitimidad democrática directa, al ser elegido por el pueblo.
Como se puede observar, se denomina sistema de gobierno parlamentario porque gran parte del poder del Estado reside en el Parlamento, siendo que éste determina quién es la cabeza del Gobierno (Primer Ministro) a través del partido mayoritario o la coalición, evidenciándose así una separación no tan rígida de poderes. Esto es importante porque la fuente de la gobernabilidad se origina básicamente en el Parlamento, dependiendo ésta del consenso entre la mayoría parlamentaria y la oposición.
Tomando en cuenta lo dicho hasta el momentosobre la posición del Jefe de Gobierno, podemos tener como presupuesto que este es el líder de la mayoría parlamentaria. En este contexto, si sucediese una crisis de gobernabilidad, ya sea por problemas internos dentro del partido oficialista o porque el Primer Ministro estuviese perdiendo la confianza del Parlamento y se generara un conflicto entre Ejecutivo y el Legislativo, es donde el Jefe de Gobierno puede hacer uso de su prerrogativa de disolver a este.
La acción de disolver el Legislativo de esta forma se suele denominar como the right of appeal to the people[4], esto es, que es el pueblo quien dirime en el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo: en tanto la cabeza del Ejecutivo, el Primer Ministro, es el líder de la mayoría parlamentaria, al disolver el Parlamento el pueblo decide a quién da su respaldo, si al partido oficialista o a la oposición. Si después de las elecciones del nuevo Parlamento la composición de este sigue siendo mayoritaria por el partido oficialista anterior, se podría concluir que el Poder Ejecutivo gozaba del respaldo del pueblo, y, consiguientemente, gozará de una mayoría más sólida y respaldada. Por el contrario, si la nueva composición del Parlamento es mayoritaria por el partido de oposición anterior, el pueblo habrá dado a conocer su rechazo al partido oficialista anterior, y por consiguiente, el nuevo Primer Ministro será el líder de la antigua oposición.
De lo expuesto se desprende que, a fin de cuentas, es el pueblo el que decide si el Jefe de Gobierno se mantiene en su puesto o si éste es cambiado por uno nuevo: el líder del partido opositor. Esta última consideración es importante de cara a realizar el análisis en nuestro ordenamiento jurídico.
Llegados a este punto, podemos esbozar una primera respuesta a la pregunta que nos planteamos al iniciar estas líneas: la disolución parlamentaria no es, a priori, un mecanismo antidemocrático, ya que ésta nace en el seno del sistema jurídico inglés para, precisamente, asegurar la democracia y la gobernabilidad.
Habiendo comentado el desarrollo de la disolución parlamentaria en Inglaterra, pasaremos ahora a analizar la situación de dicha institución en nuestro ordenamiento jurídico. Esto, para determinar si en nuestro sistema jurídico se logran los mismos objetivos que se persiguen en el sistema inglés con la disolución del Parlamento.
La disolución parlamentaria en un Sistema de Gobierno mixto como el peruano[5]
Una de las principales diferencias entre los sistemas de gobierno parlamentarista y presidencialista es la existencia de un gobierno monista, es decir, quien es Jefe de Estado es Jefe de Gobierno también: el Presidente de la República. En estos casos, el Presidente tiene legitimidad directa, pues es elegido mediante sufragio universal por el pueblo.
En el caso peruano, observamos que la tradición respecto al sistema de gobierno nuestro se presenta presidencialista con instituciones propias del parlamentarismo, importadas con la finalidad de intentar neutralizar los efectos potenciales del presidencialismo[6]. De acuerdo a Espinosa-Saldaña, nuestra historia republicana se vio salpicada de pugnas ideológicas entre conservadores y liberales:
“[l]os primeros, promotores del statu quo y fervientes favorecedores del aumento de las atribuciones presidenciales; los segundos, más tendientes a apoyar medidas que de alguna manera controlen el abuso del Presidente, pero -y esto es necesario decirlo- sin que ello en ningún caso signifique la eliminación de un gobierno fuerte y de una figura presidencial que retenga para sí el ejercicio de importantes potestades.” [7]
De esta manera, se lograron introducir a nuestra tradición jurídica instituciones del parlamentarismo para intentar controlar a la figura del Presidente. Un ejemplo de estas medidas son el refrendo ministerial, la interpelación y la censura. Estos intentos por controlar el poder del Presidente tienen una explicación que podemos encontrar en la misma Constitución.
Al respecto, en el texto constitucional se establece como prerrogativa del Presidente de la República el nombrar y remover al Presidente del Consejo de Ministros, y con aprobación de este, a los demás miembros del gabinete[8]. En la misma línea, el artículo 120° establece que son nulos los actos del Presidente que carezcan de refrendo ministerial. En este supuesto, se puede observar cómo es que una institución nacida originalmente para controlar al Monarca se torna inútil: en el supuesto que un ministro no tenga intenciones de refrendar una actuación del Presidente tendrá en juego su puesto, ya que es el Jefe de Gobierno quien nombra y remueve ministros.
En la misma línea, en el supuesto que el ministro avale el actuar presidencial, y éste implique una decisión rechazada por el Congreso, el órgano legislativo no podría hacer nada para controlar al Presidente. Los responsables políticos ante el Congreso del actuar del Gobierno son los ministros[9], es por ello que el Congreso puede interpelar y censurar a estos últimos. En este sentido, si el Congreso, disconforme con el actuar del Gobierno, decide censurar al Consejo de Ministros; en el caso que el Presidente insista con la misma línea política, le queda dos posibilidades: o bien allanarse y aceptar el actuar del Presidente y su nuevo Gabinete, o bien negar la confianza o censurarlo de nuevo, exponiéndose así a una posible disolución[10]. De esta manera, cualquier oposición a un actuar del Presidente resultará superflua e insuficiente[11], por más buenas intenciones y acciones que procuren hacer los actores políticos.
A continuación pasaremos a analizar la materia que nos importa: la disolución del parlamento. Para poder entender esta problemática basta tener en mente los conceptos ya mencionados en líneas anteriores. En el parlamentarismo inglés, hogar de la institución en análisis, existe un gobierno dualista, el Monarca es Jefe de Estado y el Primer Ministro es Jefe de Gobierno. En el supuesto de crisis de gobernabilidad, se opta por disolver el parlamento y el pueblo decide a quién brindarle su apoyo, resultando que el partido político que sea mayoritario producto de las nuevas elecciones parlamentarias pondrá a su líder como Jefe de Gobierno. Cuando se decide disolver el parlamento, el Jefe de Gobierno pone su puesto en juego.
De acuerdo a Martínez Sampere[12], la posición y la relación entre los órganos constitucionales responden a las condiciones que pone el parlamentarismo democrático inglés. No obstante, la relación Gobierno-Parlamento no debe definirse simplemente como una pérdida de importancia de este último frente a un gobierno mayoritario que lo controla, sino que las elecciones parlamentarias fruto del sufragio universal han impregnado en este sistema un principio democrático, por lo que el órgano que tiene mayor relevancia en la toma de decisiones termina siendo aquel órgano compuesto por la mayoría.
Como comentábamos en líneas anteriores, debido a sus características presidencialistas, en el caso peruano sucede que el Presidente de la República es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a la vez, en el supuesto de conflictos entre la oposición y el oficialismo como los vividos hace poco, aunado con una crisis política de gobernabilidad, y bajo los supuestos que establece el texto constitucional, el Presidente tiene la facultad constitucional de disolver el Congreso[13]. En el supuesto que efectivamente el Presidente haga uso de dicha potestad, en tanto es además Jefe de Gobierno y tiene a su cargo el Poder Ejecutivo y las funciones principales de gobierno, disolver el Congreso no lograría solucionar la crisis de gobernabilidad, a menos que la nueva mayoría sea oficialista.
Nos explicamos. Si el Congreso es disuelto y se recurre al pueblo a arbitrar el conflicto entre Parlamento-Gobierno existen dos posibilidades: la primera, que el pueblo muestre su apoyo al Presidente y al partido oficialista, lo que se expresará en una nueva mayoría más consolidada en el Congreso que facilite al Presidente gobernar; la segunda, que el pueblo muestre su rechazo a las políticas del Gobierno y opte por elegir a una mayoría parlamentaria de oposición al Gobierno. En este último caso, nos situamos ante un callejón sin salida y ante una situación política de caos, esto debido a que si la oposición sigue con una línea contraria las políticas del Gobierno, seguirá interpelando y censurando ministros, manteniéndose así una crisis de gobernabilidad que podría no tener fin.
Esta situación se explica porque en el momento que el Presidente decide disolver el Congreso, no está poniendo en juego su puesto como lo hace el Primer Ministro inglés. En el primer caso, el Jefe de Gobierno se mantendrá en su lugar, ya sea si cuente con el apoyo del Congreso o no; no obstante, en el segundo caso, el Jefe de Gobierno será el que represente a la nueva mayoría parlamentaria.
Ahora bien, en base a lo expuesto, podemos contestar a la pregunta planteada en esta reflexión: en un sistema presidencialista como el nuestro, la disolución parlamentaria es, por decirlo menos, poco eficiente y no resuelve las crisis de gobernabilidad que se puedan presentar. Sin embargo, ello no implica que la decisión de disolver el parlamento sea un mecanismo antidemocrático de por sí, pues si es realizado bajo los parámetros constitucionales previstos, este resulta constitucionalmente válido; y sí representa una solución a la crisis de gobernabilidad que se pueda presentar ejercido en el marco de un sistema parlamentarista.
En un sistema como el nuestro la disolución es un mecanismo constitucionalmente válido, y, en tanto esta facultad está recogida en nuestra Constitución, no podría considerarse antidemocrática; pues es el Constituyente, representando la voluntad del Soberano, quien decidió otorgarla al Presidente. Sobre este punto, cabe recalcar que en los debates del Congreso Constituyente[14], se incluyó esta institución buscando como fines el equilibrio de poderes y dar una solución jurídico-constitucional a un conflicto entre Gobierno y Congreso que, a lo largo de nuestra historia, terminaba con el rompimiento del orden constitucional[15]. Esta decisión tenía como objetivo hacer real la facultad de disolver el Congreso (a comparación de la Constitución de 1979)[16], sin tomar en cuenta las implicancias que conlleva el hecho que, al disolver el Congreso, el Jefe de Gobierno no ponga en juego su puesto. Distinto es el análisis sobre la pertinencia y eficiencia de la disolución parlamentaria dentro de nuestro sistema jurídico.
Para finalizar, es imperativo recalcar que la institución de disolución parlamentaria aquí analizada no tiene relación alguna con la disolución del Parlamento peruano en el año 1992. Esto, en la medida que lo estudiado tiene fundamento, ya sea en costumbres constitucionales -como sucede en el caso inglés-, o en constituciones escritas -como sucede en el caso peruano-, todo ello siempre bajo parámetros normativos admisibles constitucionalmente. En cambio, la decisión autoritaria llevada a cabo en 1992 no tuvo ningún sustento normativo constitucional, teniendo como fin únicamente perpetrar en el poder y facilitar el Gobierno de un régimen antidemocrático; decisión que fue contraria a los objetivos que tiene un mecanismo de control interinstitucional como es la disolución.
Como bien es conocido, un 5 de abril del mencionado año, fuera de todo parámetro normativo y sin sustento constitucional alguno, el entonces Presidente Alberto Fujimori no solo disolvió el Congreso, sino que desarticuló y dio fin a instituciones del Estado tales como el Poder Judicial, el Tribunal de Garantías Constitucionales, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Púbico. Este acto, a diferencia de lo estudiado en los párrafos precedentes, constituye un atentado contra la democracia que no tiene sustento jurídico constitucional alguno. Un acto como el que fue realizado por nuestro ex Presidente, es solo una muestra de su profundo interés en consagrar su autoritarismo mediante la debilitación –e inclusive anulación- de instituciones indispensables para el control de las actuaciones políticas del Jefe de Gobierno.
Tomamos como ejemplo este capítulo oscuro de nuestra historia democrática porque creemos que, contra las finalidades originales de la figura de la disolución parlamentaria, los actos realizados por el fujimorismo solo procuraron para sí el control total de todas las instancias del Estado, más allá de una real estabilidad en el Gobierno. Es necesario recordar que solo fortaleciendo adecuadamente los mecanismos de control parlamentario y evitando la importación acrítica de instituciones podremos fortalecer la democracia en las instituciones de nuestro país.
*El presente artículo fue escrito por los miembros de la Comisión de Publicaciones Dilmar Villena Fernández Baca, alumno de noveno ciclo de la facultad de derecho de la PUCP, y Angela Casafranca Alvarez, alumna de onceavo ciclo de la facultad de derecho de la PUCP.
[1] Se considera que, en tanto es control político, nos encontramos ante una cuestión política no justiciable. Esto implicaría que la decisión tomada por el Congreso no puede ser revisada en sede judicial. Sin embargo, esto último no puede ser afirmado de manera rotunda, ya que en tanto la Constitución establece formas para el ejercicio de esta atribución, podría caber un control ex-post básicamente formal. El fondo, en tanto los criterios que se utilizan son de calidad y oportunidad y no jurídicos, sería difícilmente controlable. Abordar la cuestión expuesta previamente excedería por largo el propósito de estas líneas, así que dejamos este análisis para un futuro.
[2]HERNÁNDEZ CHÁVEZ, Pedro. Análisis constitucional de los regímenes de los gobiernos contemporáneos. Gaceta Constitucional N° 62, pp. 250.
[3]Rosanvallon, Pierre. La legitimidad democrática: imparcialidad, reflexividad, proximidad. EdicionesManantial, 2009.
[4] Vid. A. V. DICEY: An Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10a ed, pág. 438. Citado en: MARTÍNEZ, Eva. La disolución del Parlamento en Gran Bretaña.
[5] Se suele afirmar que el Sistema de Gobierno peruano es de tipo Presidencial pero con instituciones del parlamentarismo. Autores nacionales suelen denominar a éste como Presidencialismo latinoamericano.
[6] Como es conocido, en un sistema presidencialista, el Presidente de la República, quien es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, tiene potestades y prerrogativas amplias, mucho más que las que tiene Primer Ministro de un sistema parlamentario. Esto tiene como consecuencia que, en vista de la gran cantidad de poder que el Presidente concentra, se hayan intentado importar mecanismos de control de otros ordenamientos jurídicos para, si bien no disminuir poderes, intentar controlarlo.
[7] ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Notas acerca de la evolución del presidencialismo latinoamericano y su proyección en la actual coyuntura peruana”. En: ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy y Gustavo GUTIERREZ TICSE (Directores). Limitación del poder y estructura del Estado. Estudios sobre la parte orgánica de la Constitución. Lima: Grijley,2008, pp. 98-99
[8] Artículo 122° de la Constitución.
[9] Artículo 132° de la Constitución, primer párrafo.
[10] ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Op. cit. pp. 97 y ss..
[11] Para mayor información sobre los mecanismos fallidos de control entre parlamento-gobierno, revisar: ESPINOSA SALDAÑA NARRERA, Eloy, Loc. Cit.
[12] MARTINEZ SAMPERE, Eva. “La disolución del parlamento en Gran Bretaña”. En: Revista de Estudios Políticos. N° 101, Julio – Septiembre 1998, pp. 154-155
[13]“Artículo 134°.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.”
[14] Justo es recalcar que dicha facultad fue aprobada con un margen de aprobación muy reducido (6 votos a favor, 5 en contra y una abstención).
[15] La Constitución de 1979 establecía un mecanismo más gravado para disolver el Cámara de Diputados. Revisar artículo 227° de dicha Constitución.
[16] Congreso Constituyente Democrático. Debate constitucional – 1993. Comisión de Constitución y Reglamento. Tomo III. pp. 1378 http://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/Const93DD/ComiConstRegla/TomoCompleto/TomoIII.pdf
