Durante el mensaje a la nación por Fiestas Patrias del presente año, el Presidente de la República, Martín Vizcarra, anunció que sometería a referéndum cuatro reformas constitucionales; las cuales no fueron bien recibida por un grupo de parlamentarios del Congreso de la República. Este grupo disconforme correspondía principalmente a congresistas de la bancada Fuerza Popular y el Partido Aprista Peruano (APRA), quienes tacharon la propuesta de populista e inviable[1].
Sin embargo, a nuestro criterio, estas declaraciones no hicieron más que evidenciar enojo y temor respecto a lo que inexorablemente ocurriría: el referéndum sería un hecho; y todos los congresistas tenían pleno conocimiento de que el Presidente se encuentra habilitado por la Constitución para convocarlo y para plantear en él las reformas que encuentre necesarias.
Por otro lado, esta iniciativa ha tenido gran acogida entre la población y actualmente es una de las que goza de una mayor popularidad, asumo, debido al cúmulo de experiencias desafortunadas que hemos presenciado luego de cada elección, sobre todo respecto a la corrupción y a carreras cuestionables en la función parlamentaria, donde congresistas que tienen diversos procesos en trámite o sentencias penales condenatorias a la fecha, utilizan la inmunidad parlamentaria como escudo para evadir la justicia.
Tenemos claro entonces que el eje central de la reforma es luchar contra la corrupción. No obstante, encuentro necesario conocer cuáles fueron las razones del Ejecutivo para plantear como una de las preguntas para el referéndum, la “no reelección”.
En la exposición de motivos de esta propuesta se indica que las razones que fundamentan la reforma son, en resumen, las siguientes: a) Que, la tendencia en nuestro país es impedir reelegir a las autoridades electas por votación popular y que, por tanto, los congresistas no pueden ser la excepción; b) Que, debe impulsarse la alternancia, a fin de impedir que los mismos congresistas permanezcan en el poder indefinidamente; y, c) Que, de acuerdo a las encuestas, la población se ha mostrado en contra de la reelección.
De acuerdo a la propuesta del Ejecutivo, estos fundamentos lograrían desterrar la corrupción en el Congreso de la República. A continuación, se analizará cada punto mencionado en el párrafo precedente, a fin de determinar si en efecto estas constituyen una solución.
Los congresistas son las únicas autoridades que pueden reelegirse
Respecto a este primer motivo, diversos congresistas declararon en los medios que, si la no reelección es aprobada, se estaría vulnerando su derecho a la participación política, el cual tiene dentro de sus dimensiones, el derecho a elegir y ser elegido[2].
El derecho a la participación política se encuentra establecido en el artículo 2 inciso 17 de la Constitución Política del Perú. Este refiere que, todos tenemos derecho «a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación». Ya en una oportunidad previa, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) se pronunció al respecto, declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 30305, «Ley que modifica el artículo 194 de la Constitución y establece la no reelección inmediata de alcaldes».
En esta sentencia, el TC señaló lo siguiente:
«No existe parámetro constitucional o convencional que nos lleve a desconocer que el derecho a elegir y el derecho a ser elegido admite límites, así como que nos permita inducir que existe un supuesto derecho a ser reelegido.»[3]
En ese sentido, agrega que – en vista de que la reelección no constituye un derecho fundamental, no corresponde a éste pronunciarse al respecto y mucho menos adoptar una posición a favor o en contra de la manera en la que el legislador escoge un modo u otro de alcanzar un determinado fin. Siempre que ello, claro, no afecte derechos fundamentales o principios constitucionales.
Coincido con el TC en que no se trata de una vulneración del derecho a la participación política. No obstante, sí considero que debe analizarse también la naturaleza del cargo que la autoridad en cuestión ocupa. En nuestro país, son electos por voto popular: los alcaldes y gobernadores regionales, el Presidente de la República y los congresistas.
Respecto a los alcaldes y gobernadores regionales, debe indicarse que estos encuentran su naturaleza en cuanto encarnan a la descentralización como forma de organización democrática; por lo cual, a estos les corresponde un presupuesto propio destinado, principalmente, al desarrollo local para la ejecución de obras y planificación de políticas, protección del medio ambiente, ordenación del transporte, entre otros. Con esta finalidad, gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia[4].
Puede afirmarse entonces que los alcaldes y gobernadores regionales manejan fondos públicos en un nivel elevado, ya que, por ejemplo, deben realizar contrataciones de infraestructura para llevar a cabo mejoras en sus ciudades o provincias.
En el caso del Presidente de la República, se entiende que, además de recibir un presupuesto – al igual que las demás entidades del Estado -, sobre sus Carteras sí recae la ejecución de las normas dictadas por el Congreso, además de diversas decisiones de carácter político que dependen exclusivamente de él; como por ejemplo: otorgar indultos, conmutar penas, dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, entre otras.
A diferencia del Presidente, el Congreso no ejecuta norma alguna; sino que deberá destinar su presupuesto – por ejemplo – a la contratación de asesores, la compra de materiales que faciliten la labor de la dación de normas y la inversión de fondos para mejorar la infraestructura de la institución. No existe punto de comparación entonces respecto al nivel de manejo de presupuesto entre una u otra institución.
En cuanto a las decisiones políticas, es verdad que el Congreso sí toma decisiones de carácter meramente político, como por ejemplo: decidir o no interpelar ministros, censurarlos, acusar constitucionalmente a altos funcionarios, entre otros. No obstante, debe recordarse que el Congreso es un órgano colegiado y representativo, por lo que estas decisiones no recaen en una persona específica y tampoco es posible proceder de un modo u otro de manera individual, sino que deben incluirse las opiniones y diversos puntos de vistas de sus miembros.
Ello logra que sea más difícil retribuir «favores» o hacer «excepciones» de acuerdo a sus propios intereses a través de este tipo de decisiones. Sin embargo, las preguntas que tenemos en mente son: ¿por qué entonces existen actualmente casos en los que se blinda a funcionarios en el Congreso?; ¿por qué entonces no se investigan casos de suma gravedad moral y de interés nacional en las comisiones de ética o la comisión de investigación, respectivamente?
En estos momentos, es el partido Fuerza Popular el que goza de fuerte presencia en el Congreso, no solo por su gran mayoría de congresistas, sino porque las decisiones que toman sus miembros, aparentemente, no dan pie a ser contradichas y operan en bloque. Sin embargo, esta circunstancia en el Congreso es inusual.
Llegar a tener idea de la deliberación antes del debate, solo por opiniones vertidas en medios o comentarios de una sola bancada, no ha sido una práctica común. Lo que ocurre actualmente constituye una singularidad, por lo cual no debiera adoptarse una decisión tan importante como prohibir la reelección de congresistas en función a esta desfavorable circunstancia que hoy nos aqueja y que además podemos revertir en las próximas elecciones con nuestro voto.
La alternancia en el poder
Las cifras de reelección en el Perú no son elevadas. De acuerdo a cifras del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), solo el 77% de congresistas son reelegidos por primera vez, 15% dos veces y 5% tres[5]. El Poder Ejecutivo reconoce también en la exposición de motivos de esta reforma, que el número de congresistas reelectos ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo.
Es entendible que la permanencia ilimitada en un escaño preocupe, debido – principalmente – a que ciertos congresistas evidencian preferencias políticas hacia algunos temas e ideas y que, a consecuencia de ellas, no realicen los esfuerzos necesarios para aprobar leyes que urgen y son indispensables, tales como normas relacionadas a la educación con un enfoque de género. Todo ello nos deja la sensación de que nuestros representantes no colocan empeño en decidir lo mejor para la población, sino que toman determinadas decisiones guiados por intereses personales.
Pero esto último no gira en torno en sí a la permanencia o no de un determinado congresista en su puesto representativo, sino en los valores y principios que el representante posee como persona. Ello puede sonar incluso trillado, pero lo cierto es que la corrupción solo podrá ser contrarrestada con la información que el elector posea respecto a los candidatos en contienda.
No reelegir no es sinónimo de representantes capaces. Lo que finalmente se busca es tener congresistas de calidad que realicen una labor efectiva que produzca cambios concretos en la sociedad. Si esto se logra y el congresista hace un excelente trabajo, no se le podrá reelegir a fin de que continúe con ese propósito y caeremos en una gran contradicción.
La población está en contra de la reelección
Respecto a este último punto, considero que no se estaría analizando a profundidad la propuesta y solo nos estaríamos dejando llevar por la coyuntura política que hoy nos agobia, por los hechos de corrupción en nuestras instituciones que tanto indignan y porque algunos congresistas solo utilizan sus escaños para aprobar leyes nefastas y blindar a autoridades sindicadas por serios elementos de convicción que requerirían ser investigadas por el Ministerio Público.
No se está tomando en consideración que la consecuencia principal de aprobar esta reforma sería que, de aquí en adelante, será mucho más complicado construir una carrera parlamentaria, por la falta de continuidad, y por tanto, es muy probable que siempre tengamos personas nuevas en el Congreso. Considero que éste no es un argumento a favor. El derecho parlamentario es una rama del derecho bastante compleja, no tanto desde una perspectiva jurídica; sino porque éste se encuentra formado y constantemente nutrido por la práctica parlamentaria.
Gran parte de las reglas utilizadas al interior del Congreso no provienen de su Reglamento, antes bien, todo se realiza por una especie de «costumbre» o «práctica usual» entre congresistas, que es a lo que se le conoce como práctica parlamentaria. Estas son importantes porque el TC las ha reconocido en su jurisprudencia como fuente de derecho y, por tanto, tienen carácter vinculante[6].
Como es lógico, no cualquier persona puede estar familiarizada con las prácticas parlamentarias del Congreso, para ello se requiere experiencia. Los congresistas más antiguos e incluso aquellos que tienen dos periodos o más, conocen dichas prácticas y comprenden cómo realizar su función y cómo desenvolverse en las distintas comisiones que integran.
Por otro lado, debe indicarse que el derecho parlamentario es sumamente dinámico, debido a que – como se ha mencionado – es un órgano representativo y por tanto, político. Es por esa razón que la Constitución le permite auto-legislarse, con la finalidad de que – a través de resoluciones legislativas – puedan modificar fácilmente el Reglamento del Congreso, que es la norma que los regula, los organiza y marca procedimientos[7].
Recordemos también que el trámite legislativo no es para nada expeditivo. Para aprobar una ley siguiendo su curso ordinario, primero deben emitirse los dictámenes correspondientes de la comisión o las comisiones a las que el proyecto es destinado. Ello sin mencionar que el proyecto puede tener un dictamen sustitutorio que también deberá ser aprobado por las demás comisiones.
Iniciar desde cero no es precisamente un escenario positivo si se quieren lograr verdaderos cambios, porque como sabemos, estos requieren continuidad en las autoridades que los impulsan. Además, difícilmente estos son viabilizados en una sola ley, sino que gran parte de ellas requerirán de otras iniciativas legislativas que las complementen.
Conclusiones
Una vez revisado la propuesta, podemos concluir que el problema real no es que la reelección exista, sino que los propios electores elijan siempre a las mismas autoridades corruptas y cuestionables de siempre. Suena muy obvio, pero la figura de la re-elección en sí misma no es el óbice principal para encontrar congresistas de calidad y eliminar la corrupción en nuestras instituciones, sino la falta de información e interés en los procesos electorales.
Pueden plantearse otras fórmulas intermedias, como establecer un cierto límite en el número de veces para reelegir a un determinado congresista, a fin de poder elegir nuevamente a congresistas de proba y amplia trayectoria que hayan tenido un buen desempeño. Opino que así solo puedan rescatarse uno o dos congresistas que hayan contribuido con iniciativas beneficiosas para el país, estos merecen ser reelegidos.
Muchos señalarán que no nos encontramos en un país de primer mundo y que, por tanto, la reelección no puede darse porque el Perú no está preparado para elegir a sus autoridades. Pues entonces, estaríamos planteando que debemos legislar en base al conformismo y no en base a aquello en lo que nos queremos convertir. Creer que el pueblo es incapaz de elegir a sus representantes es haberlo perdido todo. Sería aceptar que no podemos cambiar como sociedad y que debemos bajar la cabeza ante la corrupción y las malas prácticas.
Referencias
[1]EL COMERCIO. «Cuestionan propuesta de referéndum sobre reelección de congresistas». Lima, 28 de julio de 2018. Fecha de consulta: 14 de noviembre de 2018. <https://elcomercio.pe/politica/bancadas-cuestionan-propuesta-referendum-reeleccion-congresistas-noticia-541056>
[2]CANAL N. «Letona sobre ley que impedía reelección congresal: Se vulnera derecho a ser elegido«. Lima, 9 de setiembre de 2018. Fecha de consulta: 14 de noviembre de 2018. <https://canaln.pe/actualidad/letona-sobre-ley-que-impedia-reeleccion-congresal-se-vulneraria-derecho-elegido-n321318>
[3] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. STC N° 0008-2018-PI/TC – Fundamento Jurídico 43.
[4] Artículos I y II del Título Preliminar – Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 191 de la Constitución Política del Perú
[5]EL COMERCIO. «La no reelección de congresistas: una cura que puede ser peor que la enfermedad». Lima, 5 de agosto de 2018. Fecha de consulta: 14 de noviembre de 2018.<https://elcomercio.pe/politica/reeleccion-congresistas-cura-peor-enfermedad-noticia-543551>
[6] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Sentencia N° 02364-2008-PHC/TC. Fundamentos Jurídicos 23 al 25.
[7] Artículo 94 de la Constitución Política del Perú
