¿Puede un juez controlar la constitucionalidad de los actos políticos?

Solemos estudiar los alcances de la jurisdicción constitucional a partir de la actividad de control que realizan los jueces constitucionales sobre las normas jurídicas producidas por los distintos poderes y órganos con capacidad de legislar o normar (leyes, reglamentos, directivas, entre otros). Sin embargo, uno de los temas que se insertan cada vez con mayor frecuencia en los debates académicos ―y que quizá sean poco abordados― radica en la posibilidad de controlar judicialmente la constitucionalidad de las denominadas political questions, o también conocidas como actos políticos o cuestiones políticas.

Por eso, en los siguientes párrafos se desarrollará los principales aspectos que comprende esta polémica, así como la línea jurisprudencial por la que se ha ido decantando el Tribunal Constitucional, con el fin de conocer los contenidos y límites de esta controvertida atribución judicial.

  1. Origen de las political questions

La doctrina de las political questions apareció históricamente en la casuística del Derecho anglosajón[1] y de aquella provenida por la Europa continental[2]. En efecto, uno de los antecedentes más conocidos es el célebre caso Marbury vs. Madison de 1803, en donde el juezMarshall señaló en su sentencia que: El papel de este Tribunal es únicamente pronunciarse sobre los derechos individuales, y no plantearse la manera en la cual el Gobierno y sus funcionarios llevan a cabo las funciones para las cuales son depositarios de un poder discrecional. Los asuntos políticos por naturaleza, o que la Constitución y las leyes colocan bajo la autoridad del Gobierno, no pueden ser discutidos ante este Tribunal[3]”.

De esta manera, el Supremo Tribunal norteamericano había reconocido la existencia de unas competencias que se encontrarían fuera de los alcances de toda apreciación jurisdiccional, debido a la amplia discrecionalidad con la que se fundan los estamentos políticos en sus decisiones, sea que se trate del gobierno o la representación nacional. En estas actuaciones de naturaleza política, por lo tanto, no cabría efectuar control constitucional alguno.

2. Aproximación conceptual

La doctrina define a los actos políticos como aquella decisión del Poder Ejecutivo o Legislativo relacionada expresa y directamente a la dirección política del Estado[4] y, en esa medida, se justifican en la necesidad de mantener espacios de actuación y deliberación exclusivamente política, en donde no cabe la intromisión (control) de otro poder del Estado, como el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional, para decidir sobre los derroteros de la gobernabilidad del país.

En esa línea, podemos presentar algunos de sus rasgos más resaltantes:

  • Son emitidos por un órgano político en el ejercicio de una atribución discrecional.
    • Están basados en criterios de oportunidad, conveniencia, necesidad y utilidad.
    • Por lo general, no afectan directamente los derechos subjetivos de los ciudadanos.
    • Deciden la organización y subsistencia de la nación.
    • Son determinados mayormente por la propia jurisprudencia[5].
    • Son irrecurribles mediante control judicial.

 

3. La doctrina de las political questions en la Constitución Política del Perú

Nuestro ordenamiento constitucional ha adoptado la doctrina de las political questions, aunque sin mayores precisiones sobre sus alcances. La única referencia está en la última parte del artículo 200, que sostiene lo siguiente: “Cuando se interponen acciones de esta naturaleza [proceso de amparo y habeas corpus] en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

Con dicho reconocimiento expreso se ha entendido que el juez únicamente podrá controlar las actuaciones arbitrarias que se produzcan dentro de la vigencia de un régimen de excepción, pero no la declaración misma emitida por el presidente de la República, ya que esta atribución constituye un acto político exento de revisión judicial. Esto, precisamente, ha servido para acoger la teoría de las political questions.

4. Desmitificando el rasgo de la no justiciabilidad en los actos políticos

4.1. La revisión judicial de los actos políticos atenta contra el principio de separación de poderes   

El fundamento que sustenta a la doctrina de los actos políticos parte de la clásica “Teoría de la Separación de Poderes”, concebida durante siglos como aquella distribución de las funciones del Estado depositados en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con el objeto de impedir las concentraciones de poder[6] y garantizar la libertad política del individuo[7]. Es decir, surge como una zona reservada a los poderes políticos que resulta necesaria para no ser sustraídas por otro poder[8] e independizarse funcionalmente. De ahí que, se las considere como actos no justiciables o exentos de control, pues su revisión frustraría el normal desenvolvimiento del poder del Estado.

Sin embargo, en la actualidad, se ha superado la concepción decimonónica que califica a esta teoría como una separación excluyente e independiente entre los poderes, puesto que su división en realidad se refiere a una interdependencia orgánica y funcional, que actúan como pesos y contrapesos recíprocos (“check and balance”), evitando así cualquier exceso o abuso de poder. Inclusive, el Tribunal Constitucional ha puesto en relieve que el principio de separación de poderes entraña también un principio de cooperación, el cual establece que las competencias constitucionales deben ser ejercidas en el sentido de fomentar la integración social, la unidad política y la optimización de los fines y principios constitucionales[9].

Todo lo anterior se puede expresar, por ejemplo, en el control judicial que se ejerce contra las leyes o reglamentos, la actuación de las comisiones investigadoras conformadas por el Congreso de la República, el indulto otorgado por el presidente de la República, la amnistía declarada por el Parlamento, entre muchas otras figuras más. 

4.2. La revisión judicial conduce a la judicialización de la política o a la politización de la justicia

Se dice que, por la naturaleza política que tiene el acto gubernamental, su control debe estar lógicamente en manos de órganos políticos y no de uno jurisdiccional, puesto que la dirección del gobierno quedaría entorpecida y/o sujeta a la decisión judicial produciéndose el “gobierno de los jueces”. Esta postura trata de evitar discusiones jurídicas sobre temas que son de agenda política, ya que la función jurisdiccional representa un espacio para controlar productos normativos en base a juicios de subsunción o ponderación, y no con valoraciones de oportunidad o necesidad sobre las cuestiones políticas de Estado.

Sin embargo, ¿será cierto que la naturaleza jurisdiccional de los órganos que imparten justicia los obliga o debería obligarlos a alejarse de conocer temas políticos, a pesar de encontrar violaciones a determinados derechos, principios o bienes constitucionales? Mi opinión es negativa. De hecho, al aceptar aquella tesis se olvida que la Constitución es el instrumento principal de todo ordenamiento jurídico pues no solo tiene carácter jurídico y vinculante, sino que también sirve para regular la vida política del país.

En el último quinquenio hemos sido testigo de 2 grandes fallos emitidos por el Tribunal Constitucional sobre decisiones eminentemente políticas dictadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República que tuvieron una repercusión directamente en la estabilidad del país, estamos hablando de la sentencia recaída en el proceso competencial sobre la disolución del Parlamento, bajo la figura de la denegatoria fáctica de la cuestión de confianza (STC 0006-2019-CC/TC) y tanto la medida cautelar como la sentencia referida a la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral aprobada por el Congreso (STC 0002-2020-CC/TC).

4.3. La gobernabilidad del país exige que los actos políticos sean asuntos irrevisables judicialmente

Si bien la aparición de las political questions (cuestiones políticas no justiciables) en la historia se debe en gran medida a la praxis judicial[10], también es cierto que cada vez han ido cayendo en desuso fortaleciendo la constitucionalización del Derecho y erradicando toda práctica contraria a los valores o principios que aquella defiende.

No obstante, conviene precisar que dicha postura aún se encuentra en constante construcción, pues el quehacer democrático y el funcionamiento de los poderes del Estado está investido de un sinfín de decisiones políticas. Por eso, cabría admitir en principio la existencia de determinados actos políticos más discrecionales que otros y, de igual manera, una gradualidad de intensidades al momento de practicar el control judicial a cargo de los jueces constitucionales.

No será lo mismo, por ejemplo, el acto de elegir a una primera, concurrir o no a la misa Te Deum o sesionar con vestimentas típicas o algún uniforme que el acto de declarar un estado de emergencia, promulgar decretos de urgencia en medio de un interregno parlamentario, disolver el Congreso, firmar un tratado ejecutivo, separar del cargo a un alto funcionario, previo juicio político, negar la confianza a un Consejo de Ministros, vacar a un presidente, entre otros. En este último bloque vemos claramente la exigencia de un control constitucional intenso y, por ende, una facultad discrecional disminuida.

5. La progresiva desaparición de las cuestiones políticas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional ha determinado, a lo largo de su jurisprudencia, que en un Estado Constitucional no pueden admitirse ámbitos emancipados del control constitucional. Así lo estableció al analizar la constitucionalidad de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones (STC 5854-2005-PA/TC) y el Consejo Nacional de la Magistratura ―hoy Junta Nacional de Justicia― (STC 2409-2002-AA/TC), a pesar que el artículo 142 de la Constitución prescribe que sus decisiones no son revisables en sede judicial.

De igual manera, ha mantenido una línea interpretativa favorable respecto al control judicial de los actos políticos. Así, en el proceso de amparo interpuesto por 3 ex magistrados del Tribunal Constitucional contra el Congreso de la República, debido a la destitución de sus cargos, sostuvo que: “(…) si bien este Supremo Intérprete de la Constitución entiende que el ejercicio de la potestad de sanción, específicamente la de destitución de altos funcionarios, no puede ser abiertamente evaluada en sede jurisdiccional, pues constituye un acto privativo del Congreso de la República, equivalente a lo que en doctrina se denomina “political cuestions” o cuestiones políticas no justiciables, también es cierto, que tal potestad no es ilimitada o absolutamente discrecional, sino que se encuentra sometida a ciertos parámetros, uno de ellos y quizás el principal, el de su ejercicio conforme al principio de razonabilidad (…). De allí que cuando existan casos en los que un acto de naturaleza política (…), denote una manifiesta transgresión de dicho principio y por extensión de otros como el del Estado Democrático de Derecho o el Debido Proceso Material, es un hecho inobjetable que este Colegiado sí puede evaluar su coherencia a la luz de la Constitución Política del Estado” (STC 340-98-AA/TC, fundamento 11, y reiterado en la STC 050-2004-AI/TC, 051-2004-AI/TC, 004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC, 009-2005-PI/TC, acumulados, fundamento 3, numeral 1, apartado VI.A).

También, en el proceso de habeas corpus iniciado por el señor Jalilie Awapara contra magistrados del Poder Judicial debido a la inaplicación del indulto que le fue concedido por el presidente de la República en uso de una facultad graciable (Resolución Suprema N° 097-2006-JUS), se mencionó lo siguiente: “siendo el control jurisdiccional de la constitucionalidad de todos los actos, una clara consecuencia de la supremacía constitucional, no puede afirmarse que la sola existencia de la potestad presidencial de conceder la gracia impida ejercer un control por parte de las autoridades jurisdiccionales, máxime  si, como se advierte de la resolución cuestionada, son también razones de orden constitucional las que motivaron la decisión de no aplicarla” (STC 04053-2007-HC/TC, fundamento 15).

Finalmente, cabe mencionar el proceso de habeas corpus interpuesto por 3 presidentes de asociaciones comunales para que se levante el estado de emergencia prorrogado en varios distritos del departamento de Apurímac y Cusco, mediante Decreto Supremo 101-2017-PCM, y se deje sin efecto la suspensión de sus derechos fundamentales contenidos en los artículos 2.9, 2.11, 2.12 y 2.24.f) de la Constitución. Aquí, a pesar que ―como habíamos expuesto varios párrafos atrás― la parte in fine del artículo 200 de la Constitución prohíbe al juez revisar el acto que declara (y evidentemente prorroga) un estado de excepción, se manifestó: “Este Tribunal Constitucional estima que, respecto a las condiciones de validez de una declaratoria de estado de excepción, debe dejarse sentado algunos criterios importantes [temporalidad, proporcionalidad y necesidad] que no solo habiliten sino también legitimen la declaración de los estados de excepción y su aplicación a un escenario concreto” (STC 00964-2018-HC/TC, fundamento 11).

Esta última sentencia es relevante para nuestro estudio porque el referido órgano autónomo avanza en su línea jurisprudencial sobre las political questions, al resaltar que la declaración y prórroga de un estado de emergencia ―acto político por excelencia― puede ser controlado por un juez constitucional si no cumple con los presupuestos que motivan su vigencia. De ahí que, el Tribunal Constitucional decidió declarar fundada la demanda por la desnaturalización del estado de emergencia cuestionado.

6. Comentarios a los recientes fallos sobre el control judicial de actos políticos

6.1. Caso: Suspensión de la elección de magistrados del Tribunal Constitucional

El 6 de julio de 2021, la juez del Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte de Lima concedió una medida cautelar a favor del señor Walter Ayala y ordenó al Congreso de la República suspender provisionalmente la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, que estaba programado para el pasado 7 y 8 de julio, hasta que se resuelva el fondo del proceso de amparo (Expediente 02425-2021-0-1801-JR-DC-03).

Al respecto, cierto sector de la doctrina ha mencionado que la jueza constitucional invadió los fueros políticos del Congreso de la República al entrometerse en el ejercicio de competencias exclusivas (políticas) asignadas por mandato constitucional a este poder del Estado, por lo que debió haber respetado el principio de corrección funcional y abstenerse en tomar dicha decisión.

Sin embargo, si bien el demandante había alegado que existía falta de legitimidad en los actuales congresistas para continuar con el proceso de elección de estos altos funcionarios, la jueza consideró que esos argumentos no constituyen un impedimento constitucional para prohibir al Parlamento que retome esa función política, la cual le es inherente por imperio del artículo 201 de la Constitución.

Así, para estimar el pedido cautelar a la magistrada le bastó comprobar, entre otros aspectos, que el procedimiento para llevar a cabo la elección de los guardianes de la Constitución estuvo reñido con los principios de publicidad, imparcialidad y meritocracia al momento de asignar los puntajes para determinar el orden de mérito, conforme lo estipulaba su propio Reglamento.

Se estima que el control judicial de este tipo de actos (políticos) resulta admisible, en la medida que no se desconoce ni usurpa la competencia que ostenta el Congreso para elegir a magistrados de la más alta investidura, sino que se cuestionan las violaciones a los principios y derechos que forman parte del procedimiento aprobado para dicho fin y que fue positivizado a través de una norma jurídica (Resolución Legislativa del Congreso N° 006-2020-2021-CR). Tal procedimiento, como no puede ser de otra manera, no es un mandato discrecional, sino sujeto a las reglas del debido proceso en sede parlamentaria.

Finalmente, cabe precisar que el principio de corrección funcional no puede ser alegado para convalidar el ejercicio de competencias autárquicas de los poderes políticos ni prácticas que atenten contra los bienes protegidos por la Constitución, al punto de convertirla en una mera norma política carente de vinculatoriedad y eficacia.

6.5. Caso: Nulidad en el nombramiento de ministros

El 18 de agosto, el juez del Décimo Juzgado Constitucional de la Corte de Lima declaró improcedente la demanda de habeas corpus presentado por varios ciudadanos para que se declare la nulidad de la Resolución Suprema N° 064-2021-PCM que designa al señor Guido Bellido como presidente del Consejo de Ministros y la Resolución Suprema N° 073-2021-PCM que designa al señor Iber Maraví como ministro de Trabajo y Promoción del Empleo. Se argumenta, inter alia, que tales designaciones constituyen una amenaza a la integridad y libertad personal de los agentes policiales y de las Fuerzas Armadas (Expediente 001-2021-10 Juzgado Constitucional).

En resumidas cuentas, la sentencia establece que existen determinados requisitos constitucionales para seleccionar ministros, sin embargo, en caso de inobservar alguno de ellos deberá recurrirse a los procedimientos parlamentarios para hacer efectiva la responsabilidad política de tales designaciones y no al proceso de habeas corpus que protege la libertad individual y derechos conexos de las personas.

La decisión en este caso no es pacífica, pues aún cuando se cuestiona un acto político del presidente de la República, el Tribunal Constitucional ha establecido por ejemplo, que la designación de los ministros no es plenamente una facultad discrecional, en la medida que el artículo 33 y 124 de la Constitución fijan algunas exigencias constitucionales, como: tener nacionalidad peruana de nacimiento, 25 años de edad, ser ciudadano en ejercicio, es decir, no contar con resolución judicial de interdicción, sentencia privativa de libertad o de inhabilitación de los derechos políticos[11]. Incluso, actualmente, la Defensoría del Pueblo ha presentado un proyecto de ley para garantizar la idoneidad en la elección de los ministros y ministras de Estado, proponiendo requisitos objetivos de selección[12].

Lo anterior nos presenta un escenario en el que, posiblemente, tales decisiones puedan llegar a ser controlables judicialmente; máxime si, incluso, la vía del control parlamentario pueda tornarse inoperante frente a eventuales negociaciones o contubernios políticos que pretendan perpetuar decisiones políticas abiertas y manifiestamente contrarias a los valores de la Constitución y lesivas nuestro sistema democrático de gobierno. Y en esta labor, es importante recordar que existe una tendencia favorable hacia la revisión judicial de los actos políticos, que son catalogados por algunos como irrevisables, pero con la finalidad muchas veces de esconder fines incompatibles y desleales con el texto Constitucional.

Lo peligroso de aquella atribución ―en principio valiosa si se usa con responsabilidad― radicaría en un excesivo activismo que pudiera promoverse desde las tribunas judiciales o en la instrumentalización de los procesos constitucionales para generar desestabilidad política en el país. Por eso, en caso llegara a darse este tipo de prácticas, debieran ser los mismos jueces constitucionales quienes tendrían la obligación de afirmar ciertos criterios de necesaria procedibilidad para no desnaturalizar ni desvirtuar su utilidad.

En cualquiera de los escenarios, estas reflexiones deberían seguir motivando a discusiones más amplias y acordes con los vaivenes de nuestra realidad político-jurídica. El debate, desde luego, seguirá abierto.


Bibliografía:

[1] Vid. los casos del Tercer duque de York vs. El Lancaster Enrique VI (1460).

[2] Vid. La decisión adoptada por el Consejo de Estado Francés contenido en el caso “affaire Latiffe”, del 1 de mayo de 1822. Cfr. BALBIN, Carlos. El control de los actos políticos En: Fundamentos y Alcances del Control Judicial de Constitucionalidad. Investigación colectiva del centro de estudios institucionales de Buenos Aires. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 35.

[3] DE ESTEBAN, Jorge (Director). Las sentencias básicas del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 107.

[4] GARCIA TOMA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Lima: Edit. ADRUS S.R.L., 3ª ed., 2010, p. 570.

[5] PEDRO SAGÜES, Néstor. Reflexiones sobre la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables, a propósito de la ‘coalición` contra Irak. En: Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, N° 4, enero – diciembre, 2000.

[6] PEREIRA MENAUT, Carlos. Cit. por CHANAMÉ ORBE, Raúl; et. Al. Manual de Derecho Constitucional. Derecho, elementos e instituciones constitucionales. Lima: ADRUS S.R.L., 2009. p. 194. 

[7] Para un mayor análisis cfr. MONTESQUIEU. Del espíritu de las leyes. Análisis de la obra y elogio del autor por M. D’Alembert, Montesquieu por Sainte-Beuve. Lima: Tribuna Abierta, 2007, p. 188.

[8] BALBIN, Carlos. El control de los actos políticos. En: Fundamentos y Alcances del Control Judicial de Constitucionalidad. Investigación colectiva del centro de estudios institucionales de Buenos Aires. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 39.

[9] STC 00006-2019-CC/TC, fundamento 32.

[10] LANDA ARROYO, César. Justicia constitucional y political questions. En: Pensamiento Constitucional.Lima: Año. VII, N° 7, 2000, p. 114.

[11] STC 00006-2018-AI/TC, fundamento 80.

[12] Puede revisarse: https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-presenta-proyecto-de-ley-para-garantizar-idoneidad-en-la-designacion-de-ministras-o-ministros-de-estado/

Néstor Daniel Loyola Rios
Abogado por la Universidad Nacional de Trujillo. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asesor en la Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo. Con estudios de Derecho Procesal Constitucional en la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Docente en la Universidad Privada del Norte y la Universidad Tecnológica del Perú y asesor externo de tesis en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Conferencista y autor de diversos artículos en materia constitucional.