Un grupo de ciudadanos ha ido recolectando firmas, en estos últimos meses, con la finalidad de que se convoque un referéndum para que se apruebe una ley que podría generar una crisis política, de gobernabilidad y de integridad territorial para el Perú. Este proyecto, de lograr los cambios que pretende, daría lugar a conflictos institucionales y constitucionales que haría insostenible el desarrollo, con justicia territorial, de nuestro país.
Hacemos referencia al Proyecto de ley de reforma constitucional que modifica el artículo 206 de la Constitución Política del Perú, a fin de prohibir expresamente la reforma total de la Constitución a través de una Asamblea Constituyente. Este proyecto, en resumidas cuentas, busca prohibir, realizando un mal uso de la normativa constitucional, que se pueda cambiar la Constitución convocando a una Asamblea Constituyente. Es decir, busca restringir la posibilidad de que el pueblo, como soberano, pueda decidir sobre su propio futuro y elegir si cambia o no de Constitución. Lo que se pretende es hacer que la Constitución de 1993 sea perpetua.
¿Cómo así este proyecto amenaza la integridad territorial peruana? Lo cierto es que históricamente, dentro del Perú, existieron regiones que tienden más a la defensa del status quo y regiones que abogaban por el cambio (ya sea institucional, económico, etcétera). Esa diferencia histórica sobre las distintas preferencias políticas del territorio peruano se ha manifestado, también, en nuestra historia más reciente a través de los resultados de nuestros procesos electorales
a) Elecciones Generales 2006:
b) Elecciones Generales 2011:
c) Elecciones Generales 2016:
d) Elecciones Generales 2021:
Como podemos apreciar, cuando la propuesta electoral tiene consigo propuestas de cambio (más o menos radicales), hay un sector del territorio peruano que se inclina por dicha propuesta. En buena cuenta, el sur peruano y algunas zonas de la sierra central y norte se han manifestado electoralmente, de manera continua y congruente, a favor de la propuesta de cambio de status quo. Por el contrario, la costa central (Lima), la costa norte y ciertos sectores del oriente peruano han votado a favor de mantener el status quo.
Dichas preferencias electorales se agudizaron aún más con las últimas Elecciones Generales del año 2021. En efecto, la propuesta del entonces candidato Pedro Castillo y de Perú Libre era clara y explícita a favor de un cambio de régimen: una nueva Constitución.
Ahora bien, ¿de qué manera la recolección de firmas para la propuesta que prohíbe la Asamblea Constituyente afecta la integridad territorial peruana[1]? Para responder ello, es importante tener presente qué significa, en términos jurídico-constitucionales, el mencionado proyecto.
El sinsentido de limitar jurídicamente un fenómeno extrajurídico
Los procesos constituyentes son, en esencia y por naturaleza, procesos políticos extrajurídicos. Es justamente en el seno de un proceso constituyente que se discute el futuro orden constitucional y legal que regirá a la sociedad. En buena cuenta, el proceso constituyente responde a la necesidad y deseo de un pueblo (y el acuerdo de sus actores políticos) de darse a sí mismos una nueva forma de configuración del Estado y su relación con la sociedad. De acuerdo a ello, la delimitación de los parámetros formales (constitucionales y legales) sobre los cuales los poderes constituidos (Congreso, Gobierno, Poder Judicial, etcétera) deben actuar es posterior a la emisión de la Constitución, no anterior.
Asimismo, el limitar jurídicamente la iniciación o realización de un proceso constituyente resulta, a final de cuentas, inefectivo. Nos explicamos: si el pueblo desea cambiar y darse una nueva Constitución (o variar el régimen/status quo) lo realizará, sin importar que exista norma jurídica que lo permita o no. Existen varios ejemplos de ello en la historia, y es, justamente, la negación, por parte de los detentores del poder en el régimen que se pretende cambiar, de realizar cambios o modificaciones al status quo lo que termina volviendo sus regímenes en tiranos.
Pues bien, el proyecto busca prohibir (constitucional y jurídicamente) la posibilidad de que un pueblo decida su futuro y lo realice bajo los cauces institucionales vigentes. Nuevamente, si el pueblo quiere/desea cambiar su Constitución, lo va a hacer, así las normas vigentes y los detentores del poder lo permitan o no. Esto nos lleva a la siguiente cuestión.
La creencia en la “constitucionalización del todo”
Qué duda cabe que en los últimos 20 años se ha avanzado, en nuestro país, en un proceso de constitucionalización del Derecho. Es decir, todas las disciplinas jurídicas han pasado a analizarse bajo el prisma del Derecho Constitucional y de los principios, valores y derechos reconocidos en nuestra Constitución.
Del mismo modo, el ámbito político, de toma de decisiones políticas y de relación entre poderes del Estado también ha pasado por un proceso de constitucionalización innegable. Conflictos entre poderes que antiguamente no tendrían solución o se resolverían en base a fuerza militar, han pasado a resolverse jurídicamente en las Cortes y Tribunales peruanos. Qué duda cabe de que ello representa un gran avance en miras a controlar la arbitrariedad en el ejercicio del poder y garantizar el pleno respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Sin embargo, nuevamente, estamos ante controles y limitaciones que se realizan sobre poderes constituidos (cómo debe relacionarse el Gobierno con el Congreso, qué límites tiene la justicia electoral, etcétera).
No obstante, últimamente se ha ido afirmando que, si determinado fenómeno político no se encuentra recogido en la Constitución, sería un fenómeno político ilegítimo. En específico, se ha afirmado que, si la habilitación para iniciar un proceso constituyente no se encuentra recogido en la Constitución, no sería un proceso válido. Es decir, las constituciones deben recoger y prever su propia muerte para que el cambio de régimen sea viable. Esto, nuevamente, carece de sentido pues lo que se busca es enmarcar jurídicamente un proceso que es, en esencia, extrajurídico.
Ello se debe a una pretensión de “constitucionalización del todo” según la cual todo proceso político que no esté recogido en la Constitución es, en sí mismo, ilegítimo o inválido. Un ejemplo comparado de ello es el caso español y el conflicto separatista de Cataluña: el Tribunal Constitucional español, ante un fenómeno político como es el proceso de autodeterminación de un pueblo, decide pronunciarse en torno a su (in)constitucionalidad y, de manera conjunta con ello, profundiza una crisis y habilita, constitucionalmente, la existencia de presos políticos.
Hay quienes mencionan el caso chileno como uno a aspirar: iniciaron un proceso constituyente una vez que la Constitución fue modificada y se habilitó la convocatoria a una Asamblea (Convención) Constituyente (Constitucional). El caso chileno es una situación excepcionalísima que se dio posterior a una crisis social que obligó a los detentores del status quo a que habiliten la transición hacia un nuevo régimen. En efecto, el consenso político necesario para realizar ello se dio producto de una gran crisis social con un alto costo humano. Quienes abogan por seguir necesaria y únicamente por el camino chileno, ¿desean el mismo nivel de pérdidas humanas para nuestro país?
En resumidas cuentas, no todo fenómeno político debe estar recogido y/o habilitado constitucionalmente para que este sea válido o legítimo. En especial, los procesos políticos extrajurídicos. Creer lo contrario nos llevaría a transicionar de la supremacía constitucional y de la Constitucionalización del Derecho a la tiranía constitucional y la constitucionalización del todo.
La prohibición de una Asamblea Constituyente como amenaza a la integridad territorial peruana
Qué duda cabe que dentro del territorio peruano las regiones tienen preferencias y orientaciones políticas marcadas y diferenciadas unas de otras. Estas distintas preferencias políticas se han podido encauzar institucionalmente en las elecciones que, desde 2001, se celebran cada 5 años en nuestro país: con cada nuevo proceso electoral se renovaba la esperanza, por parte del sur y la sierra peruana, de obtener un cambio de régimen. Las diferencias políticas existentes en nuestras regiones se manifestaron con mayor claridad en las Elecciones Generales del 2021. En efecto, la propuesta explícita de cambio constitucional recibió apoyo ampliamente mayoritario en estas partes del territorio peruano.
Ahora bien, ¿Qué sucedería en nuestro país si se elimina la posibilidad de realizar cambios constitucionales a través de las vías institucionales? Es decir, ¿qué sucedería si desde Lima y los detentores del poder y del status quo se prohíbe la posibilidad de convocar a una Asamblea Constituyente y/o iniciar un proceso constituyente? Posiblemente un sector del territorio esté de acuerdo con ello o, en definitiva, sea indiferente a dicha modificación. No obstante, habría parte del territorio que estaría disconforme y que estaría abogando activamente por el cambio de régimen.
Tendríamos, dentro del territorio peruano, regiones que defenderían o serían indiferentes al régimen actual; y, de otro lado, existirían regiones que activamente querrían cambiar dicho régimen, pero se encuentran prohibidas de hacerlo. Tendríamos una Constitución escrita sobre piedra, irremplazable, para un país que tiene parte de su territorio rechazándola y pretendiendo cambiarla ¿Es viable un país de esta manera?
Aunque la proscripción de la Asamblea Constituyente se materialice en la Constitución, es seguro que las iniciativas constituyentes seguirán vigentes e, incluso, tomarían más fuerza en las regiones que sí desean un cambio constitucional. Sin embargo, por más esfuerzos institucionales y diálogo que se realice, resultaría imposible convocar a una Asamblea Constituyente, porque la propia Constitución que rige sobre todo el país lo prohibiría.
Esta situación nos podría llevar a una situación de crisis muy parecida a la de Cataluña: una parte del país desea un nuevo régimen constitucional y el poder actual lo niega (todo ello, “constitucionalmente” validado). Una tiranía constitucional que, lejos de brindar mayor legitimidad al régimen constitucional vigente, propiciaría la existencia de mayores voces opositoras y de cambio, voces que tendrían mayor eco y resonancia en determinadas regiones del país.
La historia nos demuestra que cuando el pueblo (o una porción de él) desea cambiar su Constitución, u obtener una nueva para sí misma, lo realizará así existan normas que lo prohíban. Al fin y al cabo, las regiones del sur peruano y otras de los andes peruanos buscarán para sí mismas una nueva Constitución, por más que Lima y su élite reaccionaria lo prohíba. El grupo de ciudadanos que está recolectando firmas para prohibir la Asamblea Constituyente está propiciando, de esta manera, la fractura territorial de nuestro país.
[1] No se toman en cuenta las discusiones en torno a si es posible realizar una convocatoria a referéndum para reformar la Constitución sin debate en el Congreso (es decir, si es posible someter a referéndum directamente la modificación de la Constitución. Esto, pues iniciativas similares pueden surgir como proyecto de Ley de Reforma del propio Congreso y no ser únicamente iniciativa ciudadana.
