A. Introducción
Dicen que no hay nada más cambiante en el mundo del Derecho que la legislación tributaria, lo cual es cierto. Si repasamos la historia de nuestro país, veremos que existe como tradición el hecho que no hay ningún gobernante que haya derrotado la tentación de realizar cambios o reformas en la legislación aduanera.
Un dato curioso es que dichas reformas siempre han estado a cargo del Poder Ejecutivo en base a la delegación de facultades normativas concedidas por el Congreso de la República. Sólo basta recordar las últimas dos décadas:
1992: Decreto Legislativo N° 722
1996: Decreto Legislativo N° 809
2004: Decreto Legislativo N° 951
2008: Decreto Legislativo N° 1053
2012: Decretos Legislativos N° 1109 y 1122
2015: Decreto Legislativo N° 1235
Tenemos entonces que, continuando con dicha tradición, el Congreso de la República delegó al Poder Ejecutivo la facultad para legislar en materia administrativa, económica y financiera, sobre ciertos temas específicos mediante Ley N° 30335. Dichos temas fueron entre otros aspectos:
- Facilitar el comercio internacional.
- Establecer medidas para garantizar la seguridad de las operaciones de comercio internacional.
En esta oportunidad, comentaremos nuestra primera impresión respecto a los cambios sustanciales que anuncia el Decreto Legislativo N° 1235.
B. Facilitación del comercio internacional
La facilitación del Comercio Exterior es considerada como principio general de la legislación aduanera vigente en los siguientes términos: “Los servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal. Para el desarrollo y facilitación de las actividades aduaneras, la Administración Aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales actividades, sea ésta soportada por medios documentales o electrónicos que gozan de plena validez legal”[1].
Bajo este principio se ha decidido reestructurar la sección cuarta de la Ley General de Aduanas referida al ingreso y salida de mercancías, corrigiendo los excesos normativos que se cometieron con ocasión de los Decretos Legislativos Nros. 1109 y 1122, que la convirtieron prácticamente en un reglamento. Por ello se reducen los artículos de esta sección, trasladando al Reglamento y los Procedimientos Aduaneros toda referencia a plazos, documentos, modos, requisitos y demás condiciones referidas a estos temas.
Lo que a todas luces resulta evidente en esta modificatoria es el firme propósito del legislador de continuar promoviendo el despacho anticipado de mercancías. Así, tenemos que se amplía a treinta días calendario antes de la llegada del medio de transporte el plazo para la destinación aduanera. En comparación con el despacho diferido (antes llamado excepcional), donde vemos que se reduce el plazo a quince días calendario contados a partir del día calendario siguiente del término de la descarga.
Incluso se precisa que para el despacho anticipado, las mercancías deben arribar en un plazo no superior a treinta días calendario contados a partir del día siguiente de la fecha de numeración de la declaración, vencido dicho plazo, las mercancías serán sometidas a despacho diferido, salvo caso fortuito o fuerza mayor debidamente acreditados ante la Administración Aduanera, conforme a lo que establezca el Reglamento.
También se permite rectificar las declaraciones aduaneras sometidas al despacho anticipado, cualquiera sea el canal de control[2], dentro del plazo de quince días calendario siguientes a la fecha del término de la descarga, sin la aplicación de sanción de multa, salvo los casos establecidos en el Reglamento.
Es oportuno precisar que sólo se liberan de la sanción de multa, pero no podrán liberarse de las sanciones de comiso, ni suspensión; y suponemos que los casos se establecerán en el Reglamento serán para las mercancías sensibles al fraude, presunción de delito, y otros donde evidentemente no es posible efectuar la rectificación de la declaración aduanera de mercancías.
En cuanto se refiere al abandono legal de las mercancías, tenemos que para el despacho diferido se va a producir cuando no hayan sido solicitadas a destinación aduanera dentro del plazo de quince días calendario de arribado al país, y si se ha numerado declaración, dentro del plazo de treinta días calendarios contados a partir del día siguiente a la numeración de la declaración.
En cambio, si se trata del despacho anticipado, el abandono legal se va a producir dentro del plazo de cuarenta y cinco días calendario contados desde la numeración de la declaración aduanera. Lo cual a todas luces resulta ventajoso, por decir lo menos, si tenemos en cuenta que los plazos se amplían para el despacho anticipado y se acortan para el despacho diferido.
Y si estos beneficios que se anuncian para quienes optan por realizar el despacho anticipado no resultan suficientes o atractivos para el importador, entonces se anuncia que la Administración Aduanera elaborará un informe sobre la conveniencia de aplicar de manera obligatoria el despacho anticipado, lo cual se podrá fijar de manera gradual mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas. Esta norma permite demostrar que existe un propósito deliberado de masificar en nuestro país el uso del despacho anticipado por la razón o por la fuerza.
Quizás resulte necesario analizar el impacto económico que esta medida podría generar en los Depósitos Temporales, los cuales actualmente tienen activa participación en el comercio exterior en su condición de zona primaria aduanera para todos los despachos diferidos.
C. Seguridad de las operaciones de comercio internacional
La cadena logística internacional conocida como el proceso de planificación, implementación y control eficiente del flujo de materiales, productos terminados, e información relacionada desde un país a otro, cumpliendo las necesidades de los clientes al mínimo costo operativo posible, se encuentra en riesgo[3].
Dentro de esta cadena logística se han presentado casos de infiltraciones realizadas por el narcotráfico para realizar sus actividades ilícitas utilizando precisamente el mismo sistema que sirve para controlar y facilitar el comercio internacional en nuestro país. Es así que el ocultamiento de drogas y otras sustancias demuestran que hay organizaciones que identifican las debilidades en las medidas de seguridad para burlar los controles y poner en grave riesgo nuestra economía.
En tal sentido, se busca fortalecer las medidas de seguridad en la cadena logística del comercio internacional, permitiendo que la Policía Nacional del Perú, a través de sus unidades especializadas previamente acreditadas y en presencia de la autoridad aduanera, pueda intervenir en la zona primaria aduanera que no tenga el carácter de restringida para prevenir, investigar y combatir los delitos, comunicando inmediatamente los hechos y resultados detectados al Ministerio Público. Es importante destacar que dicho ingreso a zonas restringidas de la zona primaria así como la inspección de carga, contenedores y similares, se efectuará previa coordinación y conjuntamente con la autoridad aduanera.
Para tal efecto, se ha creado un equipo de gestión de riesgo para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas conformado por la Policía Nacional del Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la SUNAT.
Sin perjuicio de lo expuesto, se incorpora dentro de la categoría de sujeto de la obligación aduanera a los Administradores o concesionarios de los puertos, aeropuertos o terminales terrestres internacionales, quienes ahora deben tener como condiciones mínimas del servicio:
- Instalaciones adecuadas para el desempeño apropiado de las funciones de la Administración Aduanera
- Patio de contenedores o de carga y zonas de reconocimiento físico y de desconsolidación de mercancías, proporcionales al movimiento de sus operaciones
- Zonas de control no intrusivo.
Adicionalmente, se les asigna las siguientes obligaciones formales, que en caso de incumplimiento estarán sujetos a sanciones aduaneras[4]:
- Contar con la infraestructura física, los sistemas y dispositivos que garanticen la seguridad e integridad de la carga y de los contenedores o similares, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento.
- Proporcionar, exhibir, entregar y transmitir la información o documentación que se le requiera, en la forma, plazo y condiciones establecidas legalmente o por la autoridad aduanera.
- Facilitar a la autoridad aduanera las labores de reconocimiento, inspección o fiscalización, así como prestarlos elementos logísticos y brindar el apoyo para estos fines.
- Implementar las medidas operativas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera, así como cautelar y mantener la integridad de estas, o de las que hubieran sido implementadas por la Administración Aduanera o por los operadores de comercio exterior por disposición de la autoridad aduanera según corresponda.
- Poner a disposición de la autoridad aduanera las instalaciones, infraestructura, equipos y medios que permitan el ejercicio del control aduanero.
- Permitir el acceso a sus sistemas de control y seguimiento para las acciones de control aduanero, de acuerdo a lo que establezca la Administración Aduanera.
- Permitir a la Administración Aduanera la instalación de sistemas y dispositivos para mejorar sus acciones de control.
- Otras que se establezcan en el Reglamento.
Es oportuno mencionar que en el mismo sentido, se incorporan las siguientes obligaciones generales de los operadores de comercio exterior:
- Implementar medidas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera o las colocadas por otros operadores, así como cautelar y mantener la integridad de estas.
- Utilizar vehículos que cuenten con un sistema de control y monitoreo inalámbrico que transmita la información del vehículo en forma permanente y poner dicha información a disposición de la Administración Aduanera[5].
D. Conclusiones
El Decreto Legislativo N° 1235 constituye la tercera modificatoria a la Ley General de Aduanas promovida en el presente quinquenio, teniendo como sus principales objetivos incrementar el número de importadores que gestionen el despacho anticipado y asegurar la cadena logística del comercio internacional, permitiendo la participación de un equipo de gestión de riesgo para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas conformado por la Policía Nacional del Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la SUNAT.
Aunque falta todavía la aprobación del Reglamento para que entren en vigencia estos cambios normativos, se puede vislumbrar por un lado que, facilitar el comercio internacional no es una tarea sencilla sino un objetivo permanente por alcanzar; de otro lado, resulta loable tener mayor presencia del Estado en las instalaciones portuarias para controlar y fiscalizar el ingreso y salida de mercancías, combatir el narcotráfico y el comercio ilícito de mercancías prohibidas.
[1] Artículo 4° de la Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053.
[2] Anteriormente sólo se permitía rectificar las declaraciones seleccionadas a canal verde.
[3] Definición extraída del documento emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá publicado en: http://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/1040/3726_logisticainternacionalcomercioexterior.pdf?sequence=1
[4] Se incorpora el inciso k) al artículo 192° de la Ley General de Aduanas con sanciones de multa.
[5] El Ministerio de Transportes y Comunicaciones debe garantizar que se cumpla esta obligación.
