¿Es posible reformular y redistribuir el Canon y las Regalías en las Industrias Extractivas en el Perú?: Reflexiones sobre la propuesta de extender los alcances y efectos del régimen legal del canon y de las regalías de las industrias extractivas hacia zonas no productoras distintas a los gobiernos locales y regionales

A comienzos de abril del 2019, y en el marco del álgido conflicto minero en Las Bambas, el Primer Ministro peruano Salvador del Solar anunció de manera elocuente el impulso de un proyecto de ley para regular los ingresos del canon y regalías con el propósito de que estos puedan ser extensivos, entre otros actores, a las comunidades aledañas a los proyectos mineros, y operaciones de las industrias extractivas, como es el caso de Fuerabamba entre otras. El eje central, y que sustentaba la propuesta del Primer Ministro, que consideramos positiva, se encuentra dirigida garantizar el óptimo sostenimiento del andamiaje social puesto a disposición de las comunidades afectas a la actividad minero-extractiva para así asegurar un flujo suficiente de desarrollo y calidad de vida para los pobladores.

En términos simples, lo que se busca a través de la reforma es que se garantice que los ingresos económicos recibidos por el Estado de la explotación de recursos naturales, lleguen también a las comunidades y ya no solo a los gobiernos regionales y locales. Cabe hacer mención, que esta propuesta, esbozada por el ejecutivo peruano, ya ha sido replicada en otros países latinoamericanos arrojando resultados positivos. Distintas personalidades del sector minero-extractivo peruano y del gobierno, tales como el Ex Ministro de Energía y Minas Carlos Herrera Descalzi, el Ministro de Economía Carlos Oliva y el Gerente General de la Sociedad Nacional de Minería Petróleo & Energía, Pablo de la Flor, coincidieron en regular mejor la distribución del canon y las regalías a fin de que estas puedan aplicarse a atender las necesidades impostergables de agua, electricidad, saneamiento, servicios básicos e infraestructura, para así poder recortar importantes brechas sociales de desarrollo que actualmente tenemos en el país entre las regiones.

En este término, la reformulación de la distribución del canon y de la regalía, no sólo pasa por extender la alícuota de los fondos destinados a estas actividades, sino en distribuirla de tal manera que resulte eficiente para poder brindarle prioridad al gasto en inversión social en áreas no productoras y comunidades afectas a la actividad extractiva. Cabe aclarar, que este texto no pretende ahondar de manera profunda en el marco jurídico estricto aplicable ni al canon ni a la regalía; más bien, pretende describir a grandes rasgos su definición técnica, la necesidad y racionalidad de su reforma, la exposición de cómo se regula sucintamente en algunos países latinoamericanos y compartir finalmente algunas reflexiones a considerar para evidenciar la sensatez de extender el beneficio de estos ingresos del estado hacia las comunidades y otras zonas no productoras de recursos naturales del país.

En este contexto, y para seguir la línea del trabajo expuesto, resulta conveniente definir los conceptos de canon y regalías para entender mejor su sentido. Así, y con este propósito, creemos conveniente recurrir al texto de la Ley N° 27506 y modificatorias, la misma que define el canon extractivo del siguiente modo: “Es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Estos recursos se distribuyen a nivel de gobiernos regionales y locales en función a criterios (…) las respectivas normas”. Cabe precisar, que según la actividad productiva, existen distintas clases de canon, tales como el canon petrolero, canon gasífero, canon minero, canon pesquero, entre otros regulados de acuerdo a una tasa específica conforme a ley.

Lamentablemente, el actual sistema de distribución del canon minero, priva de los beneficios de esta transferencia a algunas comunidades impactadas por la minería, entre otras actividades extractivas, pero que formalmente están fuera de la región productora. Ahora bien, otro concepto trascendental y aparejado al de canon es el de la figura jurídica de la regalía minera. Por ejemplo, solo para que se tenga una idea, si hablamos de la regalía minera, que se encuentra conceptualizada en la Ley 28258º y sus modificatorias, esta define como: “Contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. El término «sujetos de la actividad minera» incluye a los titulares de las concesiones mineras (…)”.

En este punto del análisis, consideramos necesario resaltar que la idea central de la reforma del canon y regalías, cuyos conceptos básicos ya abordamos más atrás, no es aumentar la alícuota de contribuciòn en ambos casos, sino mejorar sus mecanismos de distribución para lograr optimizar su aplicación. En este contexto, con respecto al esquema de distribución del canon y de las regalías, queremos describir brevemente como opera en el caso de seis países de américa latina, tales como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Venezuela. En general, y en lo que concierne al destino de las recaudación tributaria, podemos distinguir dos grupos de países: (i) aquellos países que destinan una porción definida de la renta de las industrias extractivas a ser distribuida directamente a los gobiernos subnacionales (estos son, Bolivia, Brasil, Colombia y nuestro país, Perú) y (ii) Aquel grupo de países en el cual la renta de la industria extractiva pasa al presupuesto nacional, junto con todos los demás ingresos fiscales (en este grupo están México, Venezuela y Ecuador).

Cabe señalar, que Perú es el único país que distribuye un porcentaje específico del impuesto a la renta para los gobiernos locales y regionales. En los demás países analizados,el canon y regalías se distribuyen en concordancia con un porcentaje del valor de producción. En los casos de México y Venezuela, existen fórmulas que permiten a los gobiernos subnacionales (regionales-locales) participar de un porcentaje del total del presupuesto nacional, sin diferenciar los recursos de las industrias extractivas. En Ecuador, en abril del 2008 se aprobó la “Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado, la misma que centralizó la renta petrolera. En base a lo expuesto, sólo se mantiene el denominado “Fondo de Ecodesarrollo” que se asigna de entre los municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales de la región amazónica.

En Ecuador, existen ingresos afectos y exclusivos a la actividad petrolera debiendo ser distribuidos entre las municipalidades y las provincias de zonas amazónicas.En el caso de Bolivia y Colombia, se realizan entregas de dinero a las áreas no productoras buscando reducir las inequidades. En Colombia, por ejemplo, se asigna un porcentaje variable de las regalías recaudadas al “Fondo Nacional de Regalías”, que luego son distribuidas a los departamentos y municipios no productores. En Colombia, el propósito central del “Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)” es crear espaldas financieras para enfrentar escases producción y la pérdida de reserva de pozos petroleros. En el caso puntual de Brasil, la ley promulgada con motivo de los descubrimientos del Presal (zona de reserva petrolera abundante y concentrada), decretó la creación de un Fondo Social.

El Fondo asigna un porcentaje de las regalías y de las participaciones especiales para ser administrado por el gobierno federal, debiendo orientarse exclusivamente a proyectos para la reducción de la pobreza, así como para el desarrollo de áreas prioritarias, medio ambiente y cambio climático. Bolivia es el único país que realiza transferencias directas de dinero en efectivo usando los recursos de las industrias extractivas. Sabemos muy bien, que reducir la asignación del canon a un departamento para darlo a otros, puede tener resultados desastrosos, como ocurrió́ en nuestro país el año 2008 en los conflictos entre los departamentos de Moquegua y Tacna; sin embargo, creemos que es más eficiente y equitativo sincerar los presupuestos económicos en los distintos niveles de gobierno, haciendo viable un desarrollo equivalente y sostenido.

Del análisis de los seis países estudiados, podemos extraer las siguientes dos conclusiones:

1) Que, la mayoría de países realiza algún tipo de transferencia a las áreas productoras, por más pequeña que sea, como en el caso mexicano, lo cual permite llevar capital importante al área de influencia, lo que se conoce como el “principio de origen” (necesidad de compensar a las áreas de donde se extraen los recursos naturales).

2) Que, en casi todos los países evaluados el uso de recursos que fluyen hacia los gobiernos regionales o locales tiene restricciones y deben ser direccionados a proyectos de inversión, no dirigidos a atender gasto corriente, como sí sucede en el Perú.

Ahora bien, como mencionamos a lo largo del presente trabajo, el actual esquema de distribución del canon en el Perú presenta problemas como la exagerada concentración de flujos de efectivo sólo en algunos distritos, inequidades en la distribución de ingresos entre los departamentos productores y no productores, así como la existencia de recursos no gastados por las regiones y los municipios debido a la ineficiencia en el gasto de inversión social e infraestructura, el gasto recurrente en obras inútiles, la falta de priorización en los gastos sociales, la falta de fondos de contingencia y ahorro para atender coyunturas de emergencia, la corrupción, entre otros inconvenientes de gestión.

Lo lógico es preguntarse en este nivel del análisis, luego de haber evaluado a grandes rasgos los esquemas utilizados en otros países de latinoamérica y de la propuesta formulada por el Premier del Solar, es si en el Perú se podría aplicar algunas de las medidas descritas de promoción de participación de las áreas productoras y no productoras en los beneficios de la actividad extractiva, asignando fondos de ahorro e inversión, asignando fondos a sectores prioritarios, redistribuyendo mejor los fondos del canon y regalías y demás mecanismos que garanticen la democratización de los ingresos del canon y regalías. Pues nosotros consideramos que en efecto sí se debería tender a llegar a estos niveles óptimos en el mediano y largo plazo. Naturalmente, la transición a un régimen más dinámico, ambicioso y eficiente como se viene dando en los otros países de latinoamérica no será del todo ágil, porque deben de darse mejoras administrativas, de gestión y decisiones políticas concretas para alcanzar grados ideales de redistribución del canon y regalías.

No obstante, y como paso inicial, lo más importante es comenzar por llegar a extender los recursos del canon y de las regalías hacia las áreas no productoras y a las comunidades afectas a los proyectos y operaciones extractivas, para así permitir un uso eficiente de los recursos y posibilitar el desarrollo de los habitantes. Al mismo tiempo, queremos agregar que algunos elementos de la reforma que se proponen, ya han sido probados por los países analizados con resultados auspiciosos generando desarrollo. Obviamente, toda modificación legislativa debe de hacerse de forma gradual y progresiva, conforme a las condiciones especiales de los países, no debiendo ser una simple copia fiel. De hecho, estos debates tendientes a la reforma del sistema del canon y regalías ya tienen larga data, ya que fueron abordados en los gobiernos anteriores como los del Presidente García y de Humala.

Desde luego, estas alternativas propuestas por el gobierno y la nueva óptica con relación a la distribución del canon y regalías desde el plano comparativo latinoamericano, que ya no es novedosa en países de la región como dijimos, pueden ser factores que contribuyan a perfilar una reforma del sistema de distribución del canon en el Perú que supere los inconvenientes actuales y permita una asignación de recursos dinerarios más eficiente que garanticen un desarrollo sostenido y competitivo, no sólo para las regiones y gobiernos locales, sino para todas los distritos y comunidades afectas a la actividad extractiva.

Para concluir, consideramos prudente señalar que esta reforma debe de hacerse de manera responsable para optimizar el mecanismo de distribución del canon y las regalías para que esten en condiciones de llevar desarrollo estable y sostenible a las regiones y gobiernos locales de manera correcta y eficiente. Se trata de darle funcionalidad para contribuir al progreso, bienestar y calidad de vida de toda la población en los distintos niveles de gobierno.


Fuente de la imagen: https://www.elperuano.pe/noticia-gobierno-propicia-dialogo-las-bambas-77869.aspx

Bibliografía

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Herrera Catalán, Pedro. Propuesta de redistribución de los recursos del canon y regalías mineras a nivel municipal (2009). Revista PUCP. Economía. Vol. XXXIII, N° 64. semestre Julio – Diciembre 2009. Pag. 45-82 / ISSN 0254-4415.

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Juan Carlos Zevallos Roncagliolo
Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) con una especialización en Derecho Minero, Derecho Corporativo, Derecho Laboral y Negociaciones. Cuenta con más de 9 años de experiencia profesional asesorando empresas mineras, constructoras, consultoras legales, instituciones de salud, ONG´S y compañías industriales. Es Instructor en Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos acreditado ante el Ministerio de Defensa del Perú. Cuenta con especialización adicional y experiencia profesional en Derecho Procesal Laboral y Derecho Procesal Penal (nueva y anterior ley vigente).