Rosales Zamora, Pablo César[1]
E l 27 de enero de 2019, se conmemora el quinto aniversario de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) sobre la controversia marítima entre la República del Perú y la República de Chile. Por dicho motivo, en este espacio, me gustaría exponer algunas ideas en torno a las consecuencias jurídicas y políticas de este importante fallo de la CIJ[2]. Las reflexiones que presentaré sucintamente aquí son fruto de mi reflexión personal y buscan incentivar una mayor discusión sobre el asunto.
La relación entre el Perú y Chile bordea el bicentenario[3], por lo cual varios aspectos relativos al universo histórico-diplomático de las interacciones entre ambos Estados han sido, ampliamente, trabajados por diversos autores[4]. En los últimos años, la sentencia sobre la controversia marítima tiene una significación especial en esta marcha bilateral de casi 200 años, porque se cierra así un asunto de la más alta importancia política a nivel fronterizo, y cuya relevancia se destaca por estar íntimamente ligada a la soberanía de ambos Estados. Por ello, la operación de concebir, en principio, un espacio de una etapa post fallo es un corolario del impacto de tal acontecimiento.
Preliminarmente, habría que considerar que la CIJ es un tribunal internacional de la más alta importancia, porque constituye un órgano principal de las Naciones Unidas[5] y, realmente, el único de este tipo con carácter jurisdiccional, a nivel de esta organización internacional. Su Estatuto establece que la Corte tiene competencia material sobre asuntos relativos al derecho internacional[6], por lo que las sentencias que expide la CIJ son fundamentales en esta rama del Derecho por su auctoritas, la que se ve reforzada por la variada composición de sus magistrados, los cuales representan diversas tradiciones jurídicas[7].
La sentencia de la CIJ sobre la controversia marítima entre Perú y Chile ha sido analizada ampliamente por la doctrina[8], por lo que aquí solo trataré algunos de los puntos que considero relevantes en el marco de las relaciones internacionales de sendos Estados, a partir de la dación de este fallo. No pretendo un análisis de la sentencia, sino identificar algunas de las implicancias políticas y jurídicas de esta en la forja de la relación bilateral de los gobiernos peruano y chileno. Para esta entrega, he seleccionado los siguientes puntos: El primer tema a presentar será sobre la implementación de la sentencia; el segundo versará sobre el entrelazamiento de las afinidades peruanas y chilenas en sus relaciones bilaterales; y el tercero será en torno al desarrollo de la relación peruano-chilena en el marco de la Alianza del Pacífico.
1. La implementación de la sentencia
Las sentencias de la CIJ tienen, en primer lugar, efectos jurídicos inmediatos: las partes en la controversia se someten ipso facto a la solución que plantee la CIJ. De modo tal, que con la sola sentencia de 2014 se logró la delimitación marítima entre el Perú y Chile. Las sentencias de la CIJ configuran obligaciones internacionales para las partes en la controversia, por lo cual no habría posibilidad de desconocer lo establecido en ellas sin que se deje de incurrir en responsabilidad internacional.
La delimitación marítima es de suma importancia desde el punto de vista de la soberanía de los Estados vecinos. Como señala Bardonnet, “la principal función de la frontera [marítima] es (…) de separar los espacios [marítimos] que constituyen el territorio de un Estado, y que se someten a su jurisdicción, del territorio de otro Estado”[9].
La sentencia emitida por la CIJ el 2014 relativa al caso en estudio, como se ha aclarado en varias oportunidades, no genera la delimitación terrestre, sino la marítima. Como señaló este tribunal, “[t]he Court’s task is to ascertain whether the Parties have agreed to any starting-point of their maritime boundary. The jurisdiction of the Court to deal with the issue of the maritime boundary is not contested.”[10] La delimitación terrestre de estos dos Estados se produjo con el Tratado de Lima y su Protocolo Complementario de 1929, lo cual excluye la pervivencia de cualquier cuestión fronteriza terrestre no resuelta. Por eso, la tesis de que el triángulo terrestre esté sujeto a la soberanía chilena no es admisible. En suma, desde el punto de vista del derecho internacional, todas las cuestiones fronterizas con el hermano país del Sur llegaron a su fin el año 2014.
Perú y Chile han demostrado un comportamiento acorde a lo decidido por la CIJ, porque en ambos Estados ha existido y existe un espíritu común de respeto tanto a este mecanismo de solución de controversias como a los efectos jurídicos derivados de la sentencia. Esto explica que Perú y Chile, ante el hecho que la Corte se concentró en definir “(…) the course of the maritime boundary between the Parties without determining the precise geographical co-ordinates”[11], emprendiesen, inmediatamente, la tarea de realizar el proceso de demarcación de acuerdo con la sentencia y en el espíritu de buena vecindad[12].
En ese contexto, luego de algunas reuniones 2 + 2 y coordinaciones de tipo técnico, la Comisión Permanente del Congreso de la República del Perú promulgó la Ley N.° 30223, “Ley que adecua la Ley 28621, Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú, según la delimitación marítima entre la República del Perú y la República de Chile, realizada por el Fallo de la Corte Internacional de Justicia del 27 de enero de 2014”, la cual ajustó, desde el punto de vista legislativo, las coordenadas cartográficas a lo previsto en la sentencia. Esta ley fue publicada el 10 de julio de 2014. ¿Quiere decir que la sentencia no habría surtido efectos jurídicos sin la emisión de esta ley o de las reuniones 2 + 2 para demarcar las coordenadas? La respuesta sería rotundamente negativa, porque la sentencia, como se ha expresado, genera efectos jurídicos desde el mismo día de su lectura. En consecuencia, no cabe afirmar que la Ley N.° 30223 sea constitutiva del límite marítimo, sino que busca demarcar tales límites. Aquí la distinción entre delimitación y demarcación resulta útil. La delimitación parte de un acto unilateral o un acuerdo para separar y definir la jurisdicción marítima de dos Estados[13]; y la demarcación, en cambio, constituye la fijación de las coordenadas, entendiéndose estas por “angular parameters of latitude and longitude that define the position of a point on the Earth´s Surface (…)”[14]. Esta última operación no puede, por lo tanto, modificar lo ya delimitado.
2. El panorama de las relaciones bilaterales a través de los tratados y gabinetes
En primer lugar, cabe señalar que, respecto al asunto de la controversia marítima, el Perú conservó una política de “cuerdas separadas” con Chile. En efecto, la actuación en el plano internacional de ambos Estados se ha mantenido fructífera a lo largo de estos últimos años, independientemente del hecho de encaminar la controversia a la jurisdicción contenciosa de la CIJ y los resultados del fallo.
Una manera de medir este progresivo estrechamiento bilateral se puede percibir en (i) los tratados que han sido celebrados desde el 2014 y (ii) los gabinetes binacionales que se han venido realizando.
Sobre los tratados celebrados desde el 2014, en base a la consulta realizada al Archivo Nacional de Tratados “Juan Miguel Bákula Patiño”[15], se observan un total de cinco tratados en materias diversas, de los que solo dos han entrado en vigor. Por cierto, no debe olvidarse que, del 2008 al 2014, se celebraron un total de 17 tratados, de los cuales solo tres entraron en vigor. Esta actividad constante en la elaboración de tratados demuestra el alto nivel de consciencia de ambos Estados de reconocer en el derecho internacional una herramienta valiosísima para consolidar sus lazos.
Los dos tratados que han entrado en vigor en el período 2014-2018 son el “Acuerdo de Cooperación Ambiental entre la República del Perú y la República de Chile”, que entró en vigor el 30 de agosto de 2015, y el Acuerdo entre la República del Perú y la República de Chile sobre Reconocimiento Recíproco y Canje de Licencias de Conducir, que entró en vigor el 10 de julio de 2018. El primer tratado fue suscrito por el entonces canciller peruano Gonzalo Gutiérrez Reinel y el segundo, por el canciller Ricardo Luna Mendoza.
En relación a los gabinetes binacionales, cabe destacar que estos son mecanismos bilaterales que suponen una participación del más alto nivel político y de los cuales surgen compromisos e iniciativas que involucran a los diversos sectores de los Estados. Estos gabinetes buscan “facilitar la coordinación y la toma de decisiones al más alto nivel en los principales asuntos de la agenda compartida, así como encontrar nuevos espacios de cooperación (…)”[16]. De la revisión de la documentación, puede identificarse dos declaraciones bastante recientes, que son la “Declaración de Lima”, del 7 de diciembre de 2017 y, la “Declaración de Santiago”, del 26 de noviembre de 2018. De estos documentos suscritos por los mandatarios de Perú y Chile, me gustaría en este espacio, destacar los tres siguientes elementos:
(i) En primer lugar, existe una conciencia de ambos gobiernos sobre los correspondientes bicentenarios de independencia, lo cual resalta la cercanía cultural e histórica entre los pueblos de ambos Estados[17];
(ii) Asimismo, existe una plena conciencia que la actuación de los gobiernos debe ser de acuerdo a “los valores y principios del derecho internacional”[18];
(iii) Se busca cultivar una cultura de la integración en las zonas fronterizas[19].
El primer elemento es uno principalísimo, debido a que con Chile se comparte un origen común histórico republicano, en base a la gesta de independencia en América del Sur que aconteció con los movimientos revolucionarios del siglo XVIII. Entre países históricamente comprometidos y con fronteras comunes siempre es mejor buscar la coincidencia, con el cuidado respectivo de los intereses de la política exterior de cada uno, que elementos de disimilitud. Por lo tanto, la conciencia por los respectivos bicentenarios fortalece el espíritu de identificación y de fraternidad entre ambos Estados.
El segundo elemento, referido al derecho internacional, es básico porque es la base de la paz y de él parte todo lo demás. El derecho internacional es un Derecho que ofrece múltiples variantes de instrumentos internacionales, por lo que conocer los alcances de cada tipo de acuerdo que ofrece (tratado, memorándum de entendimiento, acuerdos interinstitucionales, declaraciones, etc.) es vital para plasmar adecuadamente las iniciativas políticas de los Estados. Es cierto que las declaraciones estudiadas no son vinculantes, pero no dejan por ello de ser compromisos políticos que pueden encontrar su desarrollo en la celebración de tratados[20] y en acuerdos interinstitucionales[21], o en la implementación de los mismos[22], así como en la participación en organizaciones internacionales[23] o en determinadas iniciativas de integración[24].
Respecto al tercer elemento, que alude a la cultura de integración en las zonas fronterizas, esta siempre será mejor si parte de elementos que le brinden certeza jurídica. Las fronteras bien delimitadas contribuyen a la seguridad jurídica en las relaciones internacionales. Las declaraciones de Lima y Santiago demuestran que Perú y Chile conciben el mantenimiento de la cercanía entre los pueblos de Tacna (Perú) y Arica (Chile) como una preocupación política central, más aún si después de la sentencia de 2014, todos los asuntos relativos a las fronteras han quedado zanjados. En este sentido, los gabinetes resultan espacios propicios de diálogo para lograr consolidar la integración fronteriza y ese seguramente será el camino que se tomará en la etapa al post bicentenario.
3. La Alianza del Pacífico
Un punto importante a tomar en cuenta en las relaciones peruanas y chilenas es la Alianza del Pacífico (AP), que es un mecanismo de integración regional[25], compuesto por Perú, Chile, Colombia y México, cuyo objeto es “construir de manera participativa y consensuada un área de integración profunda (…)”, “impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de la economía de las [P]artes (…)”, así como “convertirse en una plataforma de articulación política, de integración económica y comercial, y de proyección al mundo, con especial énfasis al Asia Pacífico”[26].
La AP no es una organización internacional[27], lo cual no impide que sea una plataforma de integración regional que sea vista con altas expectativas. No es una iniciativa únicamente peruana y chilena, sino de cuatro Estados. Sin embargo, debe destacarse que la Declaración de Lima y la Declaración de Santiago, ya mencionadas, hacen referencias a la importancia otorgada por ambos países a la AP.
En efecto, en la Declaración de Lima, se señala una nueva etapa de la integración que refiere a los Estados Asociados de la Alianza[28], categoría jurídica que supondría una ampliación subjetiva del radio de acción de la AP con la incorporación de aliados estratégicos como Canadá, Nueva Zelanda, Singapur[29], participación que estaría guiada por un enfoque predominantemente comercial. Por otra parte, la Declaración de Santiago discurre sobre la asistencia consular[30] entre los Estados Parte de la AP, bajo el principio de reciprocidad, cuando en un determinado país no exista la representación diplomática o consular. Esta constituye una referencia al artículo 1 del “Acuerdo Interinstitucional entre los Ministerios de Relaciones Exteriores de los Estados Parte de la Alianza del Pacífico para el establecimiento de medidas de cooperación en materia de asistencia consular”, del 10 de febrero de 2014.
En mi opinión, de la revisión de sendas declaraciones, así como de otras iniciativas a nivel de la AP, debo manifestar un optimismo por las dinámicas de la AP a futuro, donde las interacciones entre Perú y Chile pueden ser, no solo fructíferas para ambos Estados, sino para los otros Estados Parte de la AP. En todo caso, la participación de Perú y Chile en la AP muestra un serio compromiso de estos Estados vecinos por afianzar sus relaciones bilaterales en un escenario multilateral.
4. Reflexión final
Me gustaría cerrar el presente ensayo, sosteniendo que la etapa posterior a la sentencia de la CIJ sobre la controversia marítima es un escenario que pinta positivamente para las relaciones del Perú y Chile, no solo a nivel de sus autoridades, sino también de sus pueblos. Definitivamente, el acatamiento del fallo, el emprendimiento de los gabinetes binacionales y los esfuerzos que se enmarcan en la Alianza del Pacífico sostienen esta apreciación.
Fuente de la imagen (*): http://arellanojuan.com/espionaje-de-chile-a-peru-enfria-relaciones-bilaterales/
Bibliografía
[1] Profesor de Derecho de los Tratados de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y de Derecho Internacional Público en la Universidad de San Martín de Porres.
[2] Respecto de una publicación reciente sobre las relaciones bilaterales de Perú y Chile desde, principalmente, la paradiplomacia, recomiendo la lectura de Novak, Fabián; Paz, Milet. Desafíos en la relación entre Chile y el Perú, Lima: IEI, Konrad Adenauer Stiftung, IDEI, 2016.
[3] En este punto, debe recordarse que el establecimiento de una Junta de Gobierno en Chile se produjo el 18 de septiembre de 1810 (Ver Jaramillo, Mario et al. 1810. Antecedentes, desarrollo y consecuencias, Colombia: Taurus, 2010, p. 266). En el caso del Perú, se proclama la independencia el 28 de julio de 1821.
[4] Desde un punto de vista diplomático, ver Bákula Patiño, Juan Miguel. Perú: Entre la realidad y la utopía. 180 años de política exterior (tomo I y II), Lima: Fondo de Cultura Económica, 2002. También ver Ulloa, Alberto. Posición Internacional del Perú, Lima: Fondo Editorial del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, 1997, pp. 289 y ss.
[5] Artículo 7 de la Carta de las Naciones Unidas.
[6] Artículos 36.2.b y 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
[7] Artículo 3.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
[8] Ver, inter alia, Faúndez, Julio. The International Court of Justice in Maritime Disputes: The Case of Chile and Peru, United States: Routledge, 2018. Jain, Abhimanyu George. Maritime Dispute. En: American Journal of International Law, vol. 109, n.° 2, 2015, pp. 379-386. Abugattas, Gattas. Análisis sobre la referencia a los acuerdos tácitos en algunos casos sobre delimitación marítima, con especial atención al asunto de la delimitación marítima entre Perú y Chile. En: Agenda Internacional, vol. 21, n.° 32, 2014, pp. 79- 105. Moscoso de la Cuba, Pablo. Análisis de los principales elementos de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso de la controversia marítima (Perú c. Chile) a la luz de las posiciones de las partes. En: Revista Derecho PUCP, n.° 73, 2014, pp. 47-93. De mi autoría, se puede revisar Rosales Zamora, Pablo. “El reconocimiento por el Perú de los espacios marítimos de la Convención sobre el Derecho del Mar”, Revista eletrônica do Centro de Direito Internacional (CEDIN), No. 15, 2015, pp. 1 – 25. Rosales Zamora, Pablo. “¿Los acuerdos tácitos pueden delimitar una frontera marítima?: a propósito de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso Perú vs. Chile”, Revista eletrônica do Centro de Direito Internacional (CEDIN), No. 14, diciembre 2014, pp. 1 -34.
[9] Bardonnet, Daniel. Les frontières terrestres et la relativité de leur tracé : (problèmes juridiques choisis) En: Recueil des cours, vol. 153, 1976, p. 21. (Traducción libre) (Las cursivas son nuestras)
[10] International Court of Justice, Maritime Dispute, Report 2014, párrafo 163.
[11] International Court of Justice, Maritime Dispute, Report 2014, párrafo 197.
[12] Ibíd.
[13] Walker, George (Ed.). Definitions for the Law of the Sea. Terms Not Defined by the 1982 Convention, Leiden/ Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2012, p. 235.
[14] Walker, George. Op. Cit., p. 213.
[15] Disponible de: <http://www.rree.gob.pe/SitePages/tratados.aspx>
[16] Párrafo 5 de la Declaración de Lima.
[17] Párrafo 12 de la Declaración de Lima y párrafo 9 de la Declaración de Santiago.
[18] Párrafo 1 de la Declaración de Lima.
[19] Párrafo 11 de la Declaración de Lima y párrafo 7 de la Declaración de Santiago.
[20] Párrafo 29 de la Declaración de Santiago.
[21] Párrafos 15 y 22 de la Declaración de Santiago.
[22] Párrafo 21 de la Declaración de Lima.
[23] Párrafo 22 de la Declaración de Lima y párrafo 16 de la Declaración de Santiago.
[24] Párrafo 18 de la Declaración de Santiago.
[25] Artículo 1 del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
[26] Artículo 3 del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
[27] En relación a sus elementos, ver Pastor Ridruejo, José A. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, 20° ed., Tecnos: Madrid, 2016, pp. 703-707.
[28] Párrafo 20 de la Declaración de Lima.
[29] Ver Alianza del Pacifico. Los países candidatos a Estado Asociado representan grandes oportunidades para La Alianza del Pacífico, 28 de febrero de 2018. Disponible en: <https://alianzapacifico.net/los-paises-candidatos-a-estado-asociado-representan-grandes-oportunidades-para-la-alianza-del-pacifico/>
[30] Este esquema de asistencia consular está presente en otros esquemas de integración como la Unión Europea.
