En búsqueda de protección en medio de la tormenta: Sobre el estado del acceso al sistema de refugio peruano durante la pandemia del Covid-19

El estado de inamovilidad generado por los cierres de fronteras y restricciones para el transporte internacional de personas, adoptados para frenar la expansión de la Covid-19 durante el 2020, afectó no solo aspectos como la economía y el comercio mundial, sino también las dinámicas de desplazamiento internacional. Durante los primeros meses de la pandemia, salir de viaje, emprender un intercambio de estudios, buscar oportunidades laborales en el extranjero se convirtieron en actividades imposibles de realizar en muchas regiones del mundo. Actualmente, inclusive con las flexibilizaciones para el transporte aéreo y terrestre que se implementaron a fines del año pasado, el escenario de la movilidad internacional continúa siendo limitado.

Sin embargo, mientras para muchos no salir del país en el que se encuentran es viable, pero existen grupos de personas para los cuales esto no es una opción. Entre estos se encuentran los refugiados y solicitantes de refugio, quienes se ven forzados a huir de sus Estados de origen o residencia debido a que son víctimas de persecución[1] o por circunstancias de violencia generalizada, conflictos internos, violaciones masivas de derechos humanos, agresión extranjera u otras circunstancias que afectan gravemente el orden público de sus países[2].

A pesar de la situación de vulnerabilidad en la que están, la falta de adopción de medidas para la salvaguarda de los derechos de las personas refugiadas y solicitantes de refugio tras el inicio de la emergencia sanitaria internacional por parte de muchos países produjo una crisis de protección hacia este grupo, debido a factores como:

  1. la precarización de las condiciones de su desplazamiento por las restricciones de viaje;
  2. las dificultades para acceder a los sistemas de refugio dado los cierres de fronteras totales o parciales; y
  3. en algunos casos, la suspensión del trámite de procedimientos de asilo en los países en que los que se interrumpió la atención de los sistemas de refugio[3], principalmente a raíz de la imposición de cuarentenas generales y/o focalizadas.

En tanto Perú, que en los últimos años se ha posicionado como uno de los principales receptores de solicitantes de refugio de la región, mantiene un cierre de fronteras desde marzo de 2020, conviene analizar hasta qué punto los factores mencionados han afectado el ejercicio del derecho a buscar y recibir asilo en el país. Dado que es un tema amplio, el presente artículo solo se propone a brindar un acercamiento inicial al estado del acceso al sistema de refugio peruano en el contexto de la pandemia, tomando en cuenta los estándares y recomendaciones formulados por organismos y órganos de protección al respecto.

Estándares para la garantía del derecho a buscar y recibir asilo en el contexto de la pandemia

El derecho a buscar y recibir asilo ha sido reconocido en múltiples instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 14) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 22.7). Dada su importancia para la salvaguarda de derechos tan esenciales como la vida, la libertad, entre otros, de las personas refugiadas y solicitantes de refugio, diversos organismos y órganos de protección de derechos humanos recomendaron a los Estados garantizar el funcionamiento de sus sistemas de refugio durante la emergencia sanitaria internacional.

Uno de los pronunciamientos más relevantes al respecto lo emitió el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que a través del documento “Consideraciones jurídicas sobre el acceso a territorio para las personas en necesidad de protección internacional en el contexto de la respuesta frente al Covid-19” detalla medidas que los Estados deberían adoptar o tomar en cuenta con el fin de tutelar el derecho a buscar y recibir asilo. Así, señala que, si bien los Estados son soberanos para regular el ingreso de personas extranjeras a sus territorios, dicha facultad no puede realizar lo siguiente:

  1. impedir que las víctimas de persecución soliciten asilo; o
  2. transgredir el principio de no devolución con la expulsión forzosa de una persona en necesidad de protección internacional.

Es decir, que si bien la imposición de un cierre de fronteras total o parcial es una decisión que el Estado puede adoptar en virtud de su soberanía, esta no debería restringir el acceso a territorio ni la posibilidad de presentar una solicitud de refugio de aquellas personas que buscan protección internacional. A fin de compatibilizar estas obligaciones con el cuidado de la salud pública en el marco de la pandemia, se sugiere que se opte por la exigencia de cuarentenas preventivas al ingreso de personas solicitantes de refugio o la práctica de exámenes de descarte de Covid-19, u otras medidas alternativas y que no limiten el ejercicio del derecho a buscar y recibir[4].

En un sentido similar se pronunció la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que a través de un comunicado de prensa de abril de 2020 señaló que “imponer una medida general para impedir la admisión de personas refugiadas o solicitantes de asilo, o de personas migrantes de una nacionalidad o nacionalidades en particular, sin evidencia de un riesgo para la salud y sin medidas para proteger contra la devolución, es discriminatorio y contrario a las obligaciones y compromisos internacionales e interamericanos de derechos humanos aplicables”[5].

Dificultades para acceder al sistema de refugio peruano tras el cierre de fronteras internacionales

Desde mediados de 2017, Perú se convirtió en uno de los principales receptores de solicitantes de refugio en la región debido a la crisis humanitaria que atraviesa Venezuela. A fines de 2019, ya registraba más de 487 mil solicitudes de refugio presentadas ante la Comisión Especial Para los Refugiados (CEPR)[6], en su gran mayoría de personas venezolanas. La gestión de la gran cantidad de solicitudes pendientes de análisis que tenía la CEPR de forma previa a la pandemia ya representaba un reto, y se habían identificado problemas asociados a la falta de personal y a la necesidad de fortalecimiento de la capacidad operativa de esta entidad[7].

Antes de la entrada en vigencia del paquete de medidas para controlar la expansión del Covid-19 adoptadas por el gobierno en marzo de 2020, la CEPR no tenía operativa una plataforma digital para la presentación de solicitudes de refugio y la gestión de los procedimientos de refugio, y tampoco contaba con una oficina física en Lima pues se encontraba en periodo de mudanza[8]. Sin embargo, ya que se continuaban recibiendo solicitudes de refugio en frontera y en oficinas desconcentradas del Ministerio de Relaciones Exteriores, el acceso al sistema de refugio aún era garantizado.

Esta situación cambió radicalmente cuando inició el cierre de fronteras internacionales y la cuarentena total a nivel nacional a raíz de la crisis sanitaria en la que se sumió el país. Si bien el Decreto Supremo 044-2020-PCM, que declaró el Estado de Emergencia Nacional, no suspendió el derecho a buscar y recibir asilo, lo cierto es que entre marzo y mediados de junio de 2020 los mecanismos para acceder al sistema de refugio fueron inciertos.

No existe información pública disponible sobre cómo se gestionaron los casos pendientes de evaluación, ni la recepción de nuevas solicitudes, ni sobre protocolos implementados para la atención de solicitantes de refugio en zonas de frontera durante este periodo[9]. En ese sentido, todo apunta a que las personas en búsqueda de protección internacional que ingresaron en los primeros meses de la crisis lo hicieron de forma irregular y en condiciones precarias dadas las restricciones a la movilidad en territorio peruano.

A fines de junio de 2020, la CEPR habilitó una plataforma virtual para la presentación de solicitudes de refugio, lo que permitió el registro de nuevas solicitudes de asilo, la emisión de autorizaciones de trabajo temporales para los solicitantes mayores de 18 años, y, en general, la gestión de todos los trámites asociados al procedimiento de refugio y otros para las personas ya reconocidas como refugiadas. A pesar del avance positivo que la implementación de esta plataforma significó, la sección para el ingreso de nuevas solicitudes de refugio solo estuvo operativa hasta septiembre de 2020, tras lo cual entró en mantenimiento.

Aunque la CEPR ha continuado con el trámite de procedimientos de refugio con base en las solicitudes ya recibidas, actualmente sigue sin contar con una oficina física en Lima y, como ya se indicó, carece de medios virtuales para el acceso al sistema de refugio. Si bien, si nos remitimos a lo regulado en el Reglamento de la Ley del Refugiado, existe la posibilidad de que se presenten solicitudes en de asilo en fronteras, puestos de control migratorio, o dependencias policiales y militares[10], hay que tomar en cuenta que:

  1. la vigencia del cierre de fronteras terrestres continúa siendo un obstáculo, especialmente en la zona limítrofe con Ecuador que a inicios de 2021 fue militarizada por el gobierno frente a la llegada de grandes de grupos de personas extranjeras; y
  2. en el caso de las dependencias policiales y militares, es posible que no exista la capacitación debida por parte del personal policial y militar para la recepción de las solicitudes de refugio y la posterior derivación de las mismas a la CEPR.

La situación descrita en los párrafos anteriores evidencia que en el Perú existen falencias para el acceso al sistema de refugio y que el gobierno no ha priorizado la adopción de medidas para garantizar el ejercicio del derecho a buscar y recibir asilo de forma continuada durante la pandemia. Ello supone no solo un incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado peruano (ya que es parte de tratados que operativizan y garantizan este derecho[11]), sino que también expone a las personas en búsqueda de protección internacional a diversos riesgos como el ser detenidos y devueltos en zonas de frontera, o el caer de redes trata de personas y/o tráfico ilícito de migrantes al usar pasos irregulares para ingresar a Perú, entre otros.

Aunque el flujo de personas en búsqueda de protección internacional que llegan a Perú disminuyó notablemente en el 2020, lo cierto es que no se detuvo: según ACNUR, la CEPR recibió 52.600 nuevas solicitudes de refugio[12], y a diciembre de 2020 registraba un total de 532.3 mil solicitudes de asilo solo por parte de personas venezolanas[13]. Las cifras referidas evidencian que Perú continúa y continuará siendo un importante receptor de personas refugiadas y solicitantes de refugio en América.

Por ello, y ya a más de un año de iniciada la pandemia, se hace necesaria una seria evaluación por parte de las autoridades estatales de la situación del sistema de refugio con el fin de fortalecerlo y dotarlo de los recursos necesarios para la realización de su labor. Asimismo, es clave que se prevean medidas para garantizar el acceso a territorio de personas en búsqueda de protección internacional, de modo que el cierre de fronteras no continúe siendo un impedimento para el ejercicio del derecho a buscar y recibir asilo.


[1] De acuerdo a la definición clásica de refugiado, contenida en el artículo 1 de la Convención de 1951 sobre los Refugiados, los fundados temores de persecución que motivan la huida de la persona deben basarse en uno de los siguientes cinco motivos: i) raza, ii) religión, iii) nacionalidad, iv) pertenencia a determinado grupo social, u v) opiniones políticas.

[2] Definición ampliada (regional) de refugiado contenida en la Declaración de Cartagena de los Refugiados de 1984.

[3] Naciones Unidas (2020). Policy Brief: COVID-19 and people on the move. Ver: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sg_policy_brief_on_people_on_the_move.pdf

[4] ACNUR (2020). Consideraciones jurídicas sobre el acceso al territorio para las personas en necesidad de protección internacional en el contexto de la respuesta frente al COVID-19. Ver: https://www.refworld.org.es/docid/5e74e29a4.html

[5] CIDH (17 de abril de 2020). La CIDH urge a los Estados proteger los derechos humanos de las personas migrantes, refugiadas y desplazadas frente a la pandemia del COVID-19. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/077.asp

[6] Autoridad principal del sistema de refugio peruano, encargada de la recepción de solicitudes de refugio y de los procedimientos de determinación de la condición de refugiado.

[7] Defensoría del Pueblo (2020). Personas venezolanas en el Perú. Análisis de la situación antes y durante la crisis sanitaria generada por el Covid-19. Lima: Defensoría del Pueblo, p. 40.

[8] Ídem, p. 41.

[9] Ídem, pp. 75-76.

[10] Artículo 29 del Decreto Supremo N° 119-2003-RE, Reglamento de la Ley del Refugiado.

[11] Tales como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

[12] ACNUR (2021). Tendencias globales de desplazamiento forzado en 2020, p. 39. Ver: https://www.acnur.org/5eeaf5664.pdf

[13] Plataforma de coordinación interagencial para refugiados y migrantes de Venezuela – R4V. Ver: https://www.r4v.info/es/solicitudes

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