¿Por qué es necesario gravar con un impuesto a las bolsas de plástico?

Cuando el precio de mercado no soluciona el problema de la contaminación proveniente de las bolsas de plásticos (BP): comentarios en torno al dictamen de la Comisión de Pueblos que busca regular el uso de las BP^[1]

Introducción

A la fecha, 20 (veinte) proyectos de ley buscan regular el uso de las BP. La mayoría de estos proyectos enfocan la solución del problema de la contaminación de BP en torno a instrumentos de comando y control (prohibiciones y sanciones), aunque también se incluyen algunos instrumentos económicos, como impuestos e incentivos económicos. Estos proyectos han ingresado a 3 (tres) comisiones ordinarias del Congreso: la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPA), la Comisión de Producción y la Comisión de Economía y Finanzas.

En el último mes, la CPA dio un paso importante para lograr la regulación de las BP, al aprobar -por mayoría- un dictamen que recoge una fórmula normativa proveniente de un amplio consenso de diversas fuerzas políticas, gremios empresariales, sociedad civil y el Poder Ejecutivo.

¿Qué propone este dictamen?

En términos generales, la CPA plantea dos regulaciones especiales:

Cuadro 1

Instrumentos regulatorios aprobados por la CPA para enfrentar la contaminación de BP

Es importante recalcar que la CPA no propone una prohibición absoluta de BP, sino que focaliza las prohibiciones a BP con determinadas características; también busca prohibir un determinado uso de BP y limitar su ingreso a jurisdicciones especiales, como áreas naturales protegidas o playas del litoral.

Estas prohibiciones focalizadas constituyen un notable avance que debe servir de derrotero para la elaboración de los dictámenes de las otras comisiones y, en general, para la discusión que se lleve a cabo dentro del pleno del Congreso. En términos concretos, el dictamen de la CPA es congruente con una de las principales causas del problema de contaminación de BP: el diseño de BP y la producción de bolsas con un ciclo de uso mínimo.

¿Qué ocurre con las BP que no están prohibidas? La CPA propone dos obligaciones específicas a cargo de los establecimientos comerciales: (i) una obligación de cobrar, por cada BP entregada, una suma no menor a su precio de mercado, y (ii) una obligación de informar explícitamente al consumidor cuál es el precio de mercado de la BP entregada. Es decir, el dictamen busca que las empresas no entreguen las BP “gratuitamente”, sino que las vendan.

Con esta medida, la CPA se propone enfrentar otra de las causas determinantes del problema de contaminación de BP: los hábitos y preferencias del consumidor. En rigor, el dictamen apunta a desincentivar el uso y la adquisición de las BP a través de un instrumento económico ad hoc: el precio determinado por la oferta y demanda del mercado.

Respecto a este aspecto específico, conviene plantearse las siguientes preguntas: ¿realmente las empresas entregan las BP de forma gratuita? ¿el mercado puede solucionar el problema de la contaminación de BP? ¿un precio determinado por el mercado puede reflejar el valor de la contaminación de BP? ¿quién fiscalizará la entrega de BP a precio de mercado?  Y finalmente: ¿hay mejores alternativas al precio de mercado para modificar los hábitos de consumo de BP en las personas?

A continuación, tratamos de absolver estas interrogantes:

¿Las BP se entregan realmente de manera gratuita?

Las empresas no entregan BP para portabilidad de mercancías a costo cero. El costo de la BP se encuentra incorporado dentro de la estructura de costos de las mercancías que adquirimos en los establecimientos comerciales. Es decir, cuando pagamos el precio de un chocolate en un supermercado, el costo de la BP de portabilidad ya se encuentra incluido en este precio de venta.

Entonces, cuando el dictamen establece que “los establecimientos deben cobrar, por cada bolsa que entregan… una suma equivalente al precio del mercado”, en realidad lo que busca es que las empresas revelen cuál es el precio de la BP que ya está incorporado en el precio de venta del producto final. El efecto práctico de esta medida no es el encarecimiento de la BP, sino que su precio -ya asumido por el consumidor- sea visible. Entonces, si el precio de mercado de la BP se mantiene, esta medida difícilmente podrá lograr un efecto desincentivador o disuasorio en las preferencias del consumidor, pues este ya está habituado a un precio fijo de los productos que adquiere en el supermercado.

Además, la adquisición de BP tiene un efecto tributario para los establecimientos comerciales, en tanto que estos utilizan el valor de adquisición de las BP como gasto deducible en la determinación del Impuesto a la Renta.

¿El mercado puede solucionar el problema de la contaminación de las BP?

La contaminación proveniente de BP genera diversos efectos adversos para la sociedad, desde riesgos a la salud e integridad de las personas por el consumo de microplásticos, hasta afectaciones a sectores económicos claves como el turismo, la acuicultura y la pesca. Es decir, la particularidad esencial de la contaminación de BP es que impone un costo en terceros que no forman parte de la transacción de la BP, vale decir, que no son el vendedor o el adquirente. Esto, de acuerdo a la teoría económica, es una externalidad negativa (Stiglitz, 2000, p 247)

Una externalidad es una falla de mercado, pues su corrección no se puede reconducir por la simple interacción entre la oferta y la demanda en un mercado determinado. No toda externalidad negativa demanda la intervención del Estado, pues hay soluciones privadas que -dependiendo del contexto y el diseño institucional- podrían ser costo eficientes, como la “internalización voluntaria” de los costos sociales asociados a la contaminación ambiental o el uso del sistema jurídico como los tribunales para definir derechos de propiedad  (Stiglitz, 2000, p 251). Sin embargo, el problema de la contaminación de la BP está caracterizado por la escala: sus efectos económicos no se presentan exclusivamente en términos interindividuales, en donde el que desplaza el costo y el que lo recibe son perfectamente identificables; pues el desplazamiento o externalización del costo es difuso y abarca un gran número de personas  (De Trazegnies, 1994, p 210). Sin la presencia del Estado, difícilmente los agentes contaminantes y todas las personas afectadas por la contaminación de BP podrían ponerse de acuerdo, pues los costos de transacción podrían ser muy elevados (Coase, 1960, p 15).

Otro factor determinante con la contaminación de la BP es que sus efectos se caracterizan por ser intergeneracionales y globales, en tanto afectan a las generaciones futuras y traspasan los límites de los países. Además, hay un problema con el acceso a la información en torno a la contaminación de BP, pues existe asimetría informativa con relación a los efectos ambientales y económicos de las BP y la efectividad ambiental de sus sustitutos. Sin intervención del Estado, las personas difícilmente podrían acceder a información sencilla, efectiva y asequible sobre la idoneidad de los productos sustitutos a las BP, como las bolsas biodegradables.

Por estas consideraciones, el problema de las BP es un asunto de políticas públicas cuya solución no debería quedar al arbitrio del precio de mercado que las empresas y los usuarios asignen voluntariamente. El Estado tendría que intervenir para corregir las fallas de mercado provenientes de las externalidades negativas de las BP.

¿Un precio determinado por el mercado puede reflejar el valor de la contaminación de BP?

Si el valor del mercado es el que determinará cuál es el precio de las BP no prohibidas, entonces la interacción entre la oferta y la demanda es la que fijará el precio de las BP. Esta interacción es, a su vez, definida por los sujetos que son parte de las transacciones comerciales y, en consecuencia, por sus motivaciones intrínsecas (por ejemplo, el ánimo de lucro del supermercado y la necesidad de un instrumento de portabilidad de mercancías para el usuario). Este precio no incluye los costos sociales provenientes de la contaminación de BP, como, por ejemplo, los costos por pérdida de biodiversidad, limpieza de playas, gestión de desechos y reciclaje, entre otros. En rigor, el vendedor y el usuario de las BP trasladan los costos sociales de la contaminación de BP a la sociedad por medios ajenos al precio y, de esta manera, no los contabilizan como propios. Y al no estar incorporados al precio, escapan también a la apreciación correcta de la demanda. Por consiguiente, quedan fuera del control que pudiera proporcionar el equilibrio del mercado (De Trazegnies, 1994, p 209).

Esto produce una ineficiente asignación de los recursos sociales a través de un mercado distorsionado, porque el precio que paga el consumidor por el bien que desea, no corresponde a su verdadero costo de producción. En otras palabras, si bien los supermercados o los usuarios podrán ahorrar un costo, éste no se diluirá, sino que será subrepticiamente trasladado a todos los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto  (De Trazegnies, 1994, p 210).

¿Quién fiscalizará la entrega de BP a precio de mercado?

Otro problema con el dictamen de la CPA es la supervisión y fiscalización del precio de mercado de las BP prohibidas. De todas las entidades listadas por la CPA para ejercer competencia en la regulación de BP, la única que actualmente realiza una evaluación del valor de mercado es la SUNAT, pero su análisis se orienta a establecer supuestos de sobrevaluación o subvaluación en la determinación del Impuesto a la Renta^[3]. Esta evaluación es costosa y, en algunos casos especiales, la propia Ley del Impuesto a la Renta ha trasladado el costo de probanza del valor de mercado a los contribuyentes a través de estudios técnicos complejos, como ocurre en las transacciones entre partes vinculadas o a las que se realicen desde, hacia o a través de países o territorios de baja o nula imposición^[4].

Por los altos costos de probanza y fiscalización, difícilmente SUNAT podrá determinar cuál es el precio de mercado de las BP adquiridas en todos los establecimientos comerciales, como bodegas o tiendas. Por otro lado, no es el rol de las entidades ambientales (OEFA, el SERNANP, el Ministerio del Ambiente) determinar cuál es el precio de un determinado bien en el mercado.

¿Hay mejores alternativas al precio de mercado para modificar los hábitos de consumo de BP en las personas?

Sí, los impuestos a las BP pueden ser mejores alternativas que la asignación de un precio de mercado, por las siguientes razones:

• Afectan directamente en las preferencias del consumidor

Los impuestos tienen un vínculo directo con uno de los sesgos cognitivos que ha sido ampliamente desarrollado por diversas investigaciones de la economía del comportamiento: la aversión a las pérdidas. ¿En qué consiste esta aversión? A las personas les disgusta las pérdidas, incluso más de lo que del gusto que podría generarles una ganancia (Sunstein & Reisch, 2014, p 143), es decir, los sujetos prefieren conservar sus posesiones ante la posibilidad de pérdida, por más que exista una gran probabilidad de obtener un beneficio (Sunstein & Thaler, 2008, p 33)

En el caso específico de la contaminación de BP, existe evidencia empírica sobre la efectividad de los impuestos para apelar a la aversión a las pérdidas de las personas. Una investigación de Princeton University, en torno al desempeño de incentivos económicos negativos y positivos en Washington DC, evidenció que el cobro de un pequeño impuesto de USD 0.5 a la compra de BP puede ser más efectivo que la entrega de un incentivo monetario del mismo valor por el uso de bolsas reutilizables, pues las personas  (Homonoff, 2018, p 69) tienen aversión a las pérdidas.

Otro estudio de Ideas42 y las Universidades de Chicago y Nueva York demostró que un impuesto de USD 0.7 a las BP desechables, vigente en Chicago a partir de febrero de 2017, había sido clave para reducir el uso de BP en 40%^[5]. Previamente a este impuesto, el Gobierno de Chicago había utilizado una estrategia de prohibiciones focalizadas a tipos específicos de BP, pero no fue efectiva para modificar los hábitos del consumidor, ya que el consumo de bolsas per cápita había seguido siendo el mismo, solo que había migrado al consumo de BP permitidas.

Cuadro 2

Cambios en el uso de BP después del impuesto en Chicago

(Homonoff, Kao, Palmer & Seybolt, 2018)

Este estudio determinó que el impacto del impuesto en la reducción de BP en Chicago se debía a tres razones principales: (i) La aversión a las pérdidas, (ii) la facilidad para identificar el cobro del impuesto, lo que hacía  más perceptible el “castigo” económico y (iii) La creación de hábitos a través del acompañamiento de mensajes y sugerencias de los agentes en los puntos de venta de las bolsas (Homonoff et al., 2018).

A su vez, la evidencia empírica de la efectividad de los impuestos a las bolsas en diversos países es indiscutible. Por ejemplo, durante el primer año del impuesto en Colombia, la adquisición de BP de un solo uso se redujo en un 30%. En Irlanda se obtuvo una reducción de casi el 90% en menos de 4 años desde su aplicación.

Cuadro 3

Legislación comparada sobre impuestos a las BP

Como se puede advertir, este tipo de instrumentos modifica las preferencias de los usuarios de bolsas de plástico de forma permanente, como lo han demostrado diversas investigaciones en torno a la economía del comportamiento.

• Revelan los costos ambientales

A través de los impuestos ambientales, los agentes contaminantes incorporan el precio social en el precio privado, revelando los costos ambientales. Por esa razón, los costos sociales no terminan siendo subsidiados por los terceros o la sociedad en su conjunto, sino que son internalizados en el precio y se incorporan a la dinámica del mercado.

• Generan eficiencia dinámica

Al ser flexibles y permitir la elección de los sujetos, los impuestos promueven la innovación. Es decir, el incremento de los costos de producción ofrece un incentivo tanto para el desarrollo de innovaciones nuevas como para la adopción de estas. Así, la fijación de precios ambientales a través de los impuestos permite a los consumidores y a las empresas determinar la mejor manera de reducir su «huella ambiental»  (OCDE, 2012, p 17).

El desarrollo y uso de estas innovaciones reducen, a su vez, el costo social general para responder a los retos ambientales  (OCDE, 2012, p 160). En el caso específico de las BP, por ejemplo, la existencia de un impuesto que afecte las diversas etapas de producción y venta de las BP, incrementando los costos de producción, puede promover la canalización de inversiones en tecnología e investigaciones científicas para encontrar sustitutos a las BP y, de esa forma, evitar la aplicación del impuesto.

• Pueden tener efectos multidimensionales

Los impuestos pueden ayudar a internalizar los costes sociales provenientes de la contaminación, pero a su vez pueden ayudar a cumplir con otros objetivos de política pública ambiental, como la sostenibilidad financiera ambiental o la reducción de impuestos regresivos. Por ejemplo, la recaudación de un impuesto a las BP puede servir para financiar un fondo ambiental que se destine a solventar líneas prioritarias como acciones de educación ambiental, investigaciones científicas, innovación ambiental, laboratorios de economía experimental en temas ambientales, entre otros.

A su vez, la recaudación de un impuesto a las BP puede compensar la reducción de impuestos regresivos, como los impuestos al valor agregado o al consumo. En este caso, un simple impuesto a las BP puede tener efectos redistributivos, pues no impacta sobre los bienes y servicios finales que forman parte de la canasta básica familiar.

• Generan eficiencia estática

Los impuestos alcanzan los mismos objetivos que las prohibiciones y sanciones, pero a un costo menor  (Sunstein, 2006, p 375). Las prohibiciones apuntan a reducir el uso de plásticos en base a la ecuación coerción-sanción y, por ello, son instrumentos rígidos; es decir, no conciben un margen de movimiento del administrado para evitar las acciones de sanción. Por tal razón, la efectividad de las prohibiciones depende de ciertas condiciones habilitantes, como un presupuesto de partida, un diseño legal robusto, competencias bien definidas y, sobre todo, la predictibilidad en la actuación de la administración. Esto origina que su financiamiento sea elevado y que, la inobservancia de alguna de estas condiciones, pueda originar distorsiones, como el traslado de la carga de la prueba al administrado o sanciones inadecuadas que luego serán impugnadas en los tribunales, incrementando los costos de transacción.

Adicionalmente, los altos costos para cumplir con las prohibiciones pueden originar escalamientos en nuevos problemas: mayor informalidad o contrabando. Lo que no ocurre con un pequeño impuesto que puede operativizarse a través de los instrumentos fiscales ya existentes, como las declaraciones o liquidaciones del IGV.

Referencias

Coase, R. H. (October de 1960). The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 3, 1-44.

De Trazegnies, F. (1994). Estrategias de derecho privado para conservar la naturaleza y luchar contra la contaminación ambiental. Revista de Derecho, 30, 207-219.

Homonoff, T. (12 de September de 2018). National Tax Association. Obtenido de http://www.ntanet.org/wp-content/uploads/proceedings/2012/008-homonoff-can-small-incentives-2012-nta-proceedings.pdf

Homonoff, T. Kao, L. Palmer, D. & Seybolt, C. (September de 2018). Skipping the Bag: Assessing the impact of Chicago’s tax on disposable bags. NYU Wagner, Ideas42 & UC Energy & Environment Lab, 1-26. Obtenido de https://urbanlabs.uchicago.edu/attachments/store/3a763ff7774ea3a6547be38d253c958248bcfb0573c436cc5409d4b82f69/I42-1033_BagTaxPaper_final.pdf

OCDE. (2012). El sistema tributario, la innovación y el medio ambiente. Ciudad de México.

Stiglitz, J. E. (2000). La economía del sector público. Barcelona: Antoni Bosch.

Sunstein, C & Reisch, L. (2014). Automatically Green: Behavioral Economics and Environmental Protection. Harvard Environmental Law Review, 38(1), 27.

Sunstein, C & Thaler, R. (2008). Nudge: Improving decisions about wealth and happiness. United States of America: Yale University Press.

Sunstein, C. (2006). Riesgo y razón. Seguridad, ley y medioambiente. Buenos Aires: Katz.

^[1] La CPA  también ha aprobado regulación específica sobre sorbetes de base polimérica tales como pajitas, pitillos, popotes cañitas; y recipientes o envases de poliestireno expandido (tecnopor) para bebidas y alimentos de consumo humano; pero no forman parte del presente análisis.

^[2] El dictamen define una bolsa reutilizable como aquella que, debido a su diseño, composición y finalidad, está destinada a ser usada como mínimo 15 veces y que además no contengan aditivos como cadmio, cromo hexavalente, mercurio, plomo y otros que aceleran su fragmentación y dificulten su reciclaje, de acuerdo a lo establecido en las Normas Técnicas Peruanas y Reglamentos Técnicos.

^[3] Esto se encuentra regulado por el artículo 32 de la Ley del Impuesto a la Renta.

^[4] Por ejemplo, estos contribuyentes se encuentran obligados a realizar un estudio técnico de precios de transferencia, en caso que sus operaciones superen determinado importe anual. Ver lo dispuesto por el artículo y 32-A de la Ley del Impuesto a la Renta.

^[5] Preliminary study suggests Chicago’s bag tax reduces disposable bag use by over 40 percent. Disponible en:  http://www.ideas42.org/wp-content/uploads/2017/04/Bag-tax-results-memo-PUBLIC.FINAL_.pdf