Normas supranacionales
La Decisión 671 de la Comunidad Andina denominada ARMONIZACIÓN DE REGÍMENES ADUANEROS[1], en los artículos 39°, 40° y 41° regula los siguientes regímenes aduaneros de perfeccionamiento activo: Admisión temporal para perfeccionamiento activo, Reposición de mercancías en franquicia arancelaria y Transformación bajo control aduanero, dejando a salvo en su Tercera Disposición Transitoria a los países miembros de la Comunidad Andina para que continúen regulando de acuerdo con su legislación nacional el régimen aduanero de restitución de derechos (Drawback).
La situación presentada nos permite deducir por simple interpretación legal que la Decisión 671 no solo reconoce la existencia del régimen de restitución de derechos de aduana en cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina, sino que los faculta de manera expresa a continuar aplicando y regulando este régimen aduanero promotor de las exportaciones conforme a las reglas propias de su legislación nacional.
Por su parte, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) establece a partir del octavo año de su vigencia (2001), la modificación de los mecanismos de devolución de aranceles (drawback) en los países miembros (Estados Unidos, Canadá y México), con el fin de evitar la distorsión de las preferencias arancelarias acordadas en el marco del mencionado Tratado. De modo que a partir del año 2001, el Programa de Devolución de Impuestos de Importación a los exportadores que aplica el gobierno mexicano se sujeta a lo siguiente:
- Se aplica la fórmula establecida en el artículo 303 del TLCAN, a los insumos no originarios de América del Norte que se incorporen a un bien que será exportado a los EEUU o Canadá.
- De acuerdo con la fórmula, sólo se pueden devolver el menor monto de aranceles, que resulte al comparar, el monto de aranceles de los insumos importados a México y el monto de aranceles pagados en EEUU o Canadá por el producto terminado.
- Se devuelve sin aplicar fórmula, los aranceles pagados por:
- Insumos originarios importados a México de América del Norte, incorporados en bienes exportados a los EEUU o Canadá.
- Insumos importados a México de cualquier país incorporados en bienes exportados a países distintos a los del TLCAN.
Es decir, esta simple mirada nos permite comprobar que el Drawback se viene aplicando con ciertas variables tanto en América del Norte como en América del Sur, por lo que resulta oportuno analizar otra norma supranacional de mayor alcance. Así tenemos, como una referencia más precisa respecto al otorgamiento del drawback, al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias aprobada por la Organización Mundial del Comercio (OMC), en cuyo artículo 5° se estipula que ningún miembro debe causar, mediante el empleo de cualquiera de las subvenciones, efectos desfavorables para los intereses de otros miembros, es decir perjuicio grave a los intereses de otro país miembro. Precisando en el artículo 6° que se produce tal afectación, “Cuando el total de subvención ad valorem aplicado a un producto sea superior al 5%”.
Queda claro entonces que el beneficio tributario de la restitución de derechos se aplica en casi todo el continente americano, siendo reconocido por los Acuerdos Comerciales Regionales que comentamos anteriormente, y teniendo como límite técnico la tasa porcentual del 5% del valor FOB que establece el Acuerdo de la OMC para no generar perjuicios a los intereses de otro país.
Legislación nacional
En el Perú, la partida de nacimiento del Procedimiento de Restitución Simplificado de Derechos Arancelarios es el Decreto Supremo N° 104-95-EF, norma mediante la cual se estableció que se trata de una beneficio tributario[2] que se otorga al productor exportador, siempre que demuestre que su costo de producción se ha visto afectado por el pago de los derechos arancelarios que corresponden a los insumos importados que han sido materialmente incorporados en el bien que se exporta.
Es así que desde su creación se fijó la tasa de restitución del 5% del valor FOB de exportación, la misma que se mantuvo hasta fines del año 2008. Sufriendo luego modificaciones hacia arriba y hacia abajo que pueden observarse en el gráfico que hemos elaborado a manera de respaldo de este artículo académico.
De modo que, desde enero de 2009 hasta junio de 2010 la tasa de restitución de derechos se elevó de 5% a 8% para fomentar las exportaciones no tradicionales, y afrontar la crisis financiera en el mercado internacional, originada entre otros factores por la burbuja financiera que experimentó el mercado norteamericano. Posteriormente, el Poder Ejecutivo mediante Decretos Supremos estableció que de julio a diciembre de 2010 se redujera la tasa de 8% a 6.5%, hasta retomar la tasa habitual del 5% a partir de enero de 2011.
Posteriormente, fue el Gobierno de Ollanta Humala el que decidió reducir progresivamente la tasa primero al 4% durante el año 2015 y luego al 3% durante el año 2016[3]. Decisión que desde nuestro particular punto de vista no era oportuna ni técnica, por cuanto los indicadores macroeconómicos ya indicaban una caída en el volumen de nuestras exportaciones, que afectaban directamente la Balanza Comercial, tornándola en deficitaria.
Recientemente el Gobierno de Pedro Pablo Kuczynski ha decidido elevar a partir del 15 de octubre de 2016 la tasa del drawback de 3% a 4% del valor FOB de exportación[4], precisando que dicho incremento estará vigente hasta fines del año 2018, dado que a partir del año 2019, nuevamente se reducirá la tasa a 3%.
Definitivamente, estas modificaciones en la tasa de restitución obedecen a decisiones de política fiscal que se adoptan dentro de un entorno macroeconómico de gran expectativa de crecimiento para nuestro país. Demás está decir que, el Perú tiene una reconocida tradición de fiel cumplidor de sus compromisos internacionales, lo cual se ve reflejada en esta norma que mantiene la tasa del drawback por debajo del 5%, cumpliendo las recomendaciones técnicas establecidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias aprobada por la Organización Mundial del Comercio.
Opiniones discrepantes respecto al Drawback
En los últimos meses se ha comentado y debatido mucho sobre la vigencia e importancia de este beneficio tributario al interior del Perú, generando diversas reacciones que nos invitan a participar en tan interesante debate, con el objetivo de generar sinergias que nos permitan encontrar el camino perdido del crecimiento quinquenal en el volumen de nuestras exportaciones[5].
Para tal efecto, citamos a Juan Mendoza, quien sostiene que el drawback “Es un mecanismo que no es sostenible en el tiempo. No se puede ser eficiente a través de subsidios permanentes”[6]. Esta opinión resulta coincidente con los criterios expuestos por algunos funcionarios del Poder Ejecutivo, en el sentido trataría de un subsidio ciego, en la medida que está dirigido a todos los exportadores sin identificar de manera técnica los sectores productivos a quienes se pretende fortalecer o reforzar con este mecanismo promotor.
Al respecto, somos de la opinión que la restitución de derechos arancelarios que en el Perú se viene aplicando desde el año 1995, no puede ser considerado propiamente un subsidio o una subvención, debido a que su otorgamiento está sujeto a una serie de requisitos formales y tributarios que el exportador se encuentra obligado a cumplir bajo sanción administrativa, tributaria y penal. De allí que durante su fiscalización se verifique el cumplimiento no sólo de las normas propias del drawback, si no toda la legislación sectorial vinculada al proceso productivo que sustenta la solicitud de restitución.
Así tenemos por ejemplo la exigencia del cumplimiento del Reglamento de Comprobantes de Pago para acreditar el traslado físico del insumo importado desde un punto de origen hasta el local de producción (Guías de Remisión); las normas municipales que acrediten el funcionamiento del local productivo o industrial, las normas sectoriales que regulan el uso de la madera, o las normas financieras que precisan aspectos ligados a la bancarización de las operaciones comerciales, las normas sanitarias, las de salubridad, las normas que regulan las actividades agroindustriales, etc.
Por su parte, Enzo Defilipi cuestiona la vigencia del Drawback opinando que desde el año 1995 hasta la actualidad, no existe una evidencia cierta que tenga impacto directo en el crecimiento de los volúmenes exportados, a diferencia del tipo de cambio, la demanda mundial y las ganancias de productividad que han sido materia de estudio por diversos especialistas. Sostiene que este aumento de la tasa del drawback de 3% a 4% permitirá que cerca de ochocientos millones de soles los se transfieran anualmente a los empresarios, sin hacer distingo entre los empresarios que necesitan la ayuda y quiénes no[7].
Discrepo en parte con esta opinión, en base a las cifras obtenidas al cierre de cada ejercicio fiscal en nuestra Balanza de Pagos, las cuales nos permiten comprobar que desde el año 2001 hasta el 2011 se duplicaron las exportaciones en cada quinquenio, debido a una serie de factores, dentro de los cuales destaca también el otorgamiento del drawback. Siendo importante mencionar el aporte significativo de este beneficio tributario a la creación de empleo, la formalización de las empresas, y su progresiva tecnificación logrando aumentar competitividad.
Ahora bien, tengo el firme convencimiento que los recursos financieros que el Estado transferirá a los exportadores con motivo del drawback van a permitir el dinamismo de nuestra economía, toda vez que los exportadores utilizarán el dinero obtenido por el drawback para adquirir mayores bienes y servicios, todos los cuales se encuentran gravados con tributos, tales como el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto de Promoción Municipal y el Impuesto Selectivo al Consumo, por citar los más emblemáticos.
En lo que si estamos de acuerdo, es que todavía no se ha planteado una reforma en el sistema del drawback para otorgarlo sólo a quienes realmente necesitan dicho apoyo del Estado. Citamos como ejemplo, la legislación Boliviana que establece un procedimiento automático que restituye al exportador el 4% del Valor FOB de exportación siempre que se trate de productos clasificados en subpartidas arancelarias nuevas o las que hayan alcanzado en el año calendario anterior, un valor total de exportación menor a un millón de dólares estadounidenses. En caso supere este tope anual de exportación, sólo se le restituye el 2% del valor FOB de exportación[8].
Como es público y notorio, no soy partidario de eliminar el drawback en la actual coyuntura económica, donde se requiere generar nuevas propuestas técnicas para promover la formalización de la pequeña y mediana empresa (pymes), como base del crecimiento económico y desarrollo sostenible de nuestro país.
A manera de conclusión
El drawback es un mecanismo promotor de la exportación y debe ser aplicado en el Perú mediante criterios y normas que permitan beneficiar fundamentalmente a los sectores productivos emergentes en nuestra economía como son las micro y pequeñas empresas, lo cual debe otorgarse desde el momento que debutan realizando exportaciones, permitiéndoles ampliar nuestra oferta exportable, e incursionando en la venta de productos considerados como exportaciones no tradicionales, hasta que logren consolidarse en el mercado internacional.
Siguiendo esa misma línea de nuestra propuesta, considero que dentro de las estrategias para promover las exportaciones, debiera considerarse la posibilidad de aplicar varias tasas del drawback (5%, 4% y 3%), pero de manera escalonada, para así evitar distorsiones o perjuicios en los sectores productivos del país, generar mayor estabilidad jurídica y atraer los ansiados flujos de inversión tanto nacional como extranjera en el sector exportador.
[1] Norma comunitaria cuya vigencia en el Perú no se encuentra condicionada a la ratificación por alguna forma de legislación nacional.
[2] Criterio recogido del Informe Nro. 076-2008-SUNAT-4B000 publicado en el Portal Institucional de SUNAT.
[3] Reducción de tasas aprobadas mediante el Decreto Supremo Nro. 314-2014-EF.
[4] Conforme al Decreto Supremo Nro. 282-2016-EF.
[5] Revidando la estadísticas del comercio exterior publicadas en el Portal Institucional de la SUNAT, veremos que al finalizar el Gobierno de Alan Garcia (2011), las exportaciones alcanzaron 45,726 millones de dólares, superando la cifra heredada por el Gobierno de Alejandro Toledo (2006) de 23,800 millones. En cambio, al culminar el Gobierno de Ollanta Humala las exportaciones apenas registraron 33.376 millones de dólares.
[6] Extraído del Diario El Comercio publicado el 15 de octubre de 2016 en Página 20 de la Sección Economía.
[7] Opinión de Enzo Defilipi (Profesor de la Universidad del Pacífico) publicada en el Diario El Comercio el 19 de octubre de 2016 bajo el título “La Charada del Drawback”.
[8] Decreto Supremo Nº 25465 de fecha 23 de julio de 1999 que establece el Reglamento para la Devolución de Impuestos a las Exportaciones en el marco de las disposiciones de la Ley Nº 1489 de 16 de abril de 1993, Ley de Desarrollo y Tratamiento Impositivo de las Exportaciones y de la Ley Nº 1963 de 23 de marzo de 1999.
